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Oscar Orlando Hendrix Escalante*

En un ambiente de efervescencia ciudadana y con los alcaldes en resistencia contra las ZEDE, finalmente entró en vigencia la Ley de Descentralización del Estado de Honduras. Esta nueva ley representa desafíos y oportunidades que, si se saben gestionar, podrían devolver algo de poder a los municipios, ante la amenaza que representan las ZEDE.


Introducción

El martes 19 de octubre de 2021, el Diario Oficial La Gaceta publicó, en su número 35,750, el Decreto 85-2016 que contiene la Ley de Descentralización del Estado de Honduras, después de más de cinco años de haber sido aprobada, el 13 de julio de 2016.

Esta Ley ha sido una tarea pendiente para el fortalecimiento de la democracia hondureña y una demanda constante de los alcaldes a través de la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON). También fue una deuda del Partido Nacional con su propia militancia porque, pese a tener en su poder la mayoría de las alcaldías del país, la descentralización de las municipalidades nunca fue una prioridad real, en más de una década de gobierno.

Sin embargo, la Ley fue aprobada en plena consolidación del accionar antidemocrático y neoliberal del régimen anterior. Por eso llama la atención que haya sido publicada después de tanto tiempo, en un ambiente de plena efervescencia ciudadana con los alcaldes municipales en resistencia contra las ZEDE, y a un par de meses del cese del gobierno saliente. Antes se mantuvo “engavetada”[1].

El nuevo Gobierno ha prometido fortalecer las municipalidades y la participación ciudadana. Actualmente, todo parece indicar que esta ley se encuentra en revisión y que su reforma podría ser inminente. En este artículo hacemos un breve recorrido por dicha Ley, procurando señalar algunos de sus aciertos y enfatizando las mejoras que hoy requiere.

En los últimos años no se han producido avances significativos en el proceso de descentralización. En 2012 se aprobó la Política de Descentralización del Estado para el Desarrollo, consignada en el PCM-021-2012 y publicada el 10 de agosto del mismo año; y en 2015 se aprobó la Ley de Descentralización del Estado de Honduras. También se aprobó la Ley de Carrera Administrativa Municipal (CAM), mediante el Decreto N° 74-2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 31 de julio de 2010 y su respectivo reglamento, publicado seis años después, por Acuerdo Ejecutivo 53-2016.

Existen borradores para elaborar una nueva Ley de Municipalidades —que vendría a sustituir la actual ley, aprobada en 1992—, y una ley de Finanzas Municipales, así como reformas constitucionales para darle mayor fuerza al proceso de descentralización. Sin embargo, ninguno de estos borradores o proyectos de ley ha sido construido con una amplia participación ciudadana.

Municipios versus ZEDE

En el contexto de la discusión y aprobación de leyes vinculadas a la descentralización se aprobó, en 2013, la Ley Orgánica de las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico (ZEDE) y sus respectivas reformas constitucionales. La autonomía municipal y las ZEDE, dos realidades jurídicas y de gobernanza contradictorias y excluyentes entre sí, solo podían conducir a su enfrentamiento. Por ello es ineludible referirnos a los municipios y su autonomía en relación con las amenazas que las ZEDE representan para su integridad territorial y financiera.

Las ZEDE apuntan hacia una “descentralización radical”, en la que el Estado cede el control legal y democrático de un territorio bajo su soberanía para favorecer las acciones de un “gobierno” controlado por empresas, mientras que, en la descentralización de los municipios, el poder decisorio reside en el vecino ciudadano.

Cuando el conflicto legal entre las ZEDE y los municipios se presentó como inevitable, el Congreso Nacional, para consolidar las ZEDE, aprobó dos reformas a leyes mediante decretos legislativos: el 32-2021 del 24 de mayo (publicado el 15 de junio de 2021) y otra reforma en agosto de 2021 para modificar el artículo 2 del decreto antes citado. Estas reformas otorgaron mayores beneficios a las ZEDE y dejaron clara la preeminencia de estas sobre los municipios; por tanto, evidenciaron la falta de compromiso del Partido Nacional y su gobierno con la democracia local.

Dos meses después, en octubre de 2021, sorpresivamente salía publicada la Ley de Descentralización, que quizá podría devolver algo de poder a los municipios, después de la amenaza de despojo que representan las ZEDE.

¿Descentralización?

La descentralización del Estado, como concepto amplio en sus diferentes modalidades de aplicación en el territorio nacional, no está contenida en la presente ley. Más bien se trata de una ley de descentralización territorial en los municipios. No se puede pensar otra cosa, cuando la ley recalca que los municipios tienen derecho preferente en la Descentralización, lo que incluye cualquier posible desconcentración, concesión, delegación y tercerización. Y en su articulado establece que “La descentralización es parte del proceso de democratización y modernización del Estado; por tanto, su ejecución es de carácter obligatorio” (Art. 2).

Según esta ley, la descentralización es la “transferencia de competencias, funciones, servicios asociados, capacidades y recursos a los municipios, por conducto de sus autoridades, de manera gradual, progresiva, responsable y planificada”, por lo que se prevé que sea un proceso organizado, técnico, paulatino y sistemático.

Por otra parte, el artículo 14 establece su Irreversibilidad. Según este artículo, “Una vez transferida la competencia, función o servicio asociado, su respectiva titularidad es irreversible”. En otras palabras, no puede volver al gobierno central lo que ya fue objeto de descentralización con base en esta ley.

Objetivos de la Ley

El artículo 5 establece cuatro objetivos, concebidos como pasos necesarios para profundizar la democracia en el país: “1) Contribuir a la democratización del Estado, y la racionalización de la inversión y del gasto público…; 2) Crear condiciones favorables para el desarrollo integral, competitividad y cooperación local y regional que contribuyan a disminuir los desequilibrios sociales y la pobreza…; 3) Mejorar los resultados de la gestión pública local a nivel nacional y municipal…; y, 4) Ampliar los espacios de la ciudadanía en la planificación, control y rendición de cuentas de la gestión pública descentralizada, a fin de fortalecer la cultura de participación ciudadana…”.

El último objetivo es el más transversal, sin el cual es casi imposible lograr los tres primeros. Sin embargo, esta parte tan importante solo será papel mojado si se insiste en continuar prácticas del pasado en el ejercicio de la democracia local, entre las que figuran la indiferencia del gobierno central para exigir a las corporaciones municipales el cumplimiento de los mecanismos establecidos para la participación ciudadana. En este sentido, resulta oportuna y esperanzadora la propuesta de “poder popular” hecha por la presidenta Xiomara Castro. Ahora falta ver cuál será el diseño de esa propuesta, y en qué medida contribuirá, en la práctica, a dinamizar la democracia en el espacio local y municipal.

Principios orientadores

Once son los principios orientadores que contiene la Ley (Art. 6), entre los que destacamos los siguientes:

1. Subsidiariedad:“Tiene por objeto garantizar la toma de decisiones lo más cercano a la población”. Este principio es inherente a un Estado moderno y es uno de los más violentados por las ZEDE. La ciudadanía fue la última en darse cuenta de las decisiones inconsultas y verticales asumidas por el gobierno central sobre el territorio de los municipios. Hoy es necesario vigorizar este principio en la práctica de la democracia local.

2. Sostenibilidad: La gestión para la descentralización del Estado es un proceso continuo. De acuerdo con la Ley, el Poder Ejecutivo está obligado a establecer un proceso continuo que permita una descentralización cada vez mayor de buena parte de sus funciones y servicios.

3. Competencias con recursos y recursos con competencias:“No se debe descentralizar competencias a los municipios sin los recursos requeridos para su implementación y financiamiento; tampoco se debe transferir recursos a estos, sin que existan competencias específicas asociadas a dicho financiamiento…”. Este principio da muchas luces sobre la oportunidad de tener procesos de descentralización altamente responsables, tecnificados y con viabilidad financiera. Es un principio que, bien observado, daría resultados satisfactorios en los municipios.

4. Voluntariedad:“La descentralización es un proceso voluntario en el cual el organismo receptor debe manifestar el interés en asumir las responsabilidades y competencias inherentes a los órganos de descentralización”. Es uno de los principios más importantes, incluso debiera ser el primer requisito para el proceso de descentralización, tanto en un municipio como en una mancomunidad.

Criterios orientadores

Se establecen cinco criterios orientadores básicos generales (Art. 7), entre los que se consideran más relevantes: 1) Contar con mecanismos y procesos de participación ciudadana; 2) Tener instancias participativas de rendición de cuentas y mecanismos de transparencia.

Es importante que, junto a la viabilidad técnica y financiera, estos criterios se establezcan claramente. Solo habrá que exigir que, en la práctica o aplicación de esta Ley, exista la rigurosidad necesaria para asegurar que las municipalidades y mancomunidades sean realmente participativas. Las reformas a la Ley o el reglamento podrían establecer más mecanismos de participación ciudadana en los procesos descentralizadores.

Actores principales

Los municipios: Al ser más una Ley de Descentralización hacia los municipios, son estos y las mancomunidades los “organismos receptores de la descentralización”.

Asociación de Municipios de Honduras (AMHON): como parte integral de todo el proceso de descentralización, especialmente como miembros de la CEDE[2].

Organismos Descentralizadores: secretarías de Estado, instituciones desconcentradas y descentralizadas del Estado, empresas e institutos públicos.

Institucionalidad

Se crean nuevas instituciones y se insertan en la Ley algunas ya existentes, pero pendientes de una posible reformulación interna.

Comisión Especial de Descentralización del Estado (CEDE), (Arts. 4 y 22):“Es la responsable de la concertación y aprobación de las políticas públicas y estrategias relativas a la gestión para la descentralización del Estado”. En la gestión gubernamental precedente existía una Comisión Ejecutiva de Descentralización, por lo que es previsible un salto cualitativo para convertirla en lo que manda la Ley. Lo que cambia es su integración, pues estará integrada por el Poder Ejecutivo a través de la Presidencia de la República y diferentes secretarías de Estado. La representación del Poder Ejecutivo debe ser igual a los representantes de la AMHON. Esta integración limitada solo al poder formal del Estado (nivel ejecutivo y municipal), deja dudas sobre lo democrática que podría ser en sus decisiones.

Secretaría de Estado en los Despachos de Derechos Humanos, Justicia, Gobernación y Descentralización (Arts. 4 y 23): Es la responsable… incluyendo la coordinación, enlace, supervisión y evaluación de los regímenes departamentales y municipal, la descentralización y la participación ciudadana; el desarrollo económico local; la infraestructura social; y el equipamiento en el ámbito local”. Esta Secretaría tendrá el rol de mayor responsabilidad en la descentralización, por la naturaleza del proceso y porque abarca todos los municipios a nivel nacional.

Dirección General de Descentralización del Estado Honduras (Arts. 4 y 26):Es dependiente de la Secretaría de Derechos Humanos, Justicia, Gobernación y Descentralización, y “es la responsable de la implementación, seguimiento, monitoreo y evaluación de la presente Ley”.

La Ley manda su creación. Sin embargo, en el organigrama de la Secretaría ya existe una Dirección de Descentralización del Estado[3] y, a la vez, otra o la misma, pero bajo el nombre de Dirección General de Descentralización del Estado (DDE)[4].

Foro Consultivo de Descentralización (FCD):“Un mecanismo de asesoría y consulta para la descentralización del Estado, que comprende los municipios, el cual está conformado por representantes del Gobierno Central, Gobierno Municipal y organizaciones de la comunidad, cuyo funcionamiento y organización debe regularse en su reglamento interno…”.

La Ley también manda su creación, pero, en la práctica, ya existe. Lo importante es que su papel ya queda establecido en la Ley e incluye a la sociedad civil. No tiene poder decisorio, solo consultivo, pero es el espacio de encuentro de todos los actores del proceso de descentralización.

Observatorio de la Descentralización (Art. 21): “Créase… con el propósito de dar seguimiento, monitoreo y evaluación, desde una perspectiva independiente, al proceso de descentralización del Estado” y “debe funcionar como Organismo de Derecho Público y dirigido por una asociación civil con experiencia y trayectoria institucional en el sector, con acompañamiento de la Academia. Un reglamento especial regulará el funcionamiento del mismo”.

Este Observatorio puede desarrollar un buen balance del proceso de descentralización en el ámbito nacional y en el nivel específico de los municipios. La inclusión de la Academia es fundamental para aportar mayores elementos de análisis, con objetividad, al esfuerzo de descentralización. La Ley insta a las municipalidades a tener o desarrollar sistemas básicos de información, y crea un Sistema Nacional de Indicadores para la Descentralización del Estado, asociado al cumplimiento del Plan Anual de Descentralización (Art. 23, #11).

Oportunidades

Plazos establecidos. La Ley no determina plazos mínimos o máximos para cada etapa del proceso de descentralización. Hay que tener flexibilidad en la adaptación a los tiempos en cada caso o escenario. Sin embargo, con una burocracia estatal caracterizada por la lentitud e inamovilidad, esta falta de claridad de plazos podría ser una oportunidad para empantanar todo.

Participación sectorial:“Contar con mecanismos y procesos de participación ciudadana en el sector” (Art. 7, #1). Se percibe como una oportunidad de realizar análisis para identificar los mecanismos y procesos de participación ciudadana en el municipio y “en el sector” que podría ser objeto de descentralización. Los resultados de este análisis o diagnóstico deben servir como insumos para fortalecer la participación ciudadana y replicar ejemplos y experiencias a escala local.

“Tener instancias participativas de rendición de cuentas y mecanismos de transparencia” (Art. 7, #2), es otra oportunidad para más diagnósticos y análisis, además de mapeos a nivel nacional. Sin embargo, la identificación de estas instancias no puede ser algo frío; estas deben tener vida orgánica y no ser espacios cooptados, como ha sucedido con muchas comisiones de transparencia y comisionados municipales, que terminan siendo apéndices de la gestión municipal y no realmente contralores y auditores sociales.

La mayor amenaza

En el Art. 16, que trata sobre la Descontinuación e Ineficiencia de la Prestación del Servicio, se encuentra quizá la mayor amenaza a la descentralización. La Ley establece que, si con base en resultados de supervisión, monitoreo y evaluación, se refleja que “el servicio público no se está prestando de acuerdo a la normativa técnica, o se ha descontinuado, el organismo descentralizador debe prestar la asistencia técnica y financiera para la prestación eficiente del servicio… hasta lograr los niveles de eficiencia convenidos”. Pero si ello no fuese posible, entonces, previa consulta con representantes de la comunidad de las diferentes organizaciones, puede decidir que el servicio se preste por medio de cualquiera de las alternativas siguientes: 1) Un organismo de Derecho Privado o un Organismo de Derecho Público…”.

Con esta alternativa se abre la ventana a una posible privatización parcial, mediante alianzas público privadas o concesionarios del Estado. Sin embargo, la Ley no erradica la estrategia de volver ineficientes los servicios públicos esenciales para luego facilitar su privatización. Debido a la “irreversibilidad” de la Ley, los servicios descentralizados no pueden volver a la institución originaria. Sin embargo, en un caso extremo en que no funcione la descentralización de un municipio, quizá pueda ser más recomendable que este retorne a la institución originaria, que entregarlo a manos privadas.

Apuntes finales

Derechos Humanos: No hay una visión, aprehensión ni enfoque de derechos humanos en la Descentralización desarrollada en la ley, lo que le resta integralidad. Esto es preocupante, debido a que la Descentralización implica, necesariamente, la prestación de servicios públicos que pueden impactar positiva o negativamente en el goce efectivo de los derechos humanos en el espacio local.

Grupos vulnerables: Las dos referencias en la Ley a grupos vulnerables se encuentran en los principios. La primera en el principio de “Equidad”, como obligación de los municipios; y la segunda en “Participación Incluyente de la Ciudadanía y la Sociedad Civil”, al mencionar “género, edad, raza, etnia, discapacidad” en relación con la no discriminación, lo que parece ser más un requisito legal de incluir un estándar de derechos humanos, que realmente establecerlo como parte del espíritu de esta Ley en sus objetivos o principios.

Las referencias parecen muy limitadas o superficiales. La prestación de servicios públicos de manera eficiente e incluyente contribuye a disminuir las desigualdades y mejora la accesibilidad a los derechos humanos de los grupos más vulnerables y, por tanto, a acercar la ciudadanía a una vida digna; por ello, la Ley debería enfatizar más este aspecto. Seguir con leyes, políticas públicas, planes y proyectos sin al menos tener un enfoque de género, debería ser cosa del pasado.

Veedores: El Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH) y el Instituto Nacional de la Mujer (INAM) deberían participar como veedores en la Comisión Especial de Descentralización del Estado (CEDE). Lo mejor sería otorgarles poder decisorio mediante el voto, y no limitarlos a ser simples veedores. Incluso se debería sumar a organizaciones de pueblos originarios para procesos de descentralización más democráticos e incluyentes, en los municipios donde tengan una presencia activa.

Traspaso de competencias: Las instituciones estatales centralizadas, de por sí, no suelen tener las mejores prácticas democráticas, transparentes y de respeto a los derechos humanos, pero las municipalidades tampoco son el mejor ejemplo. El desafío mayor será cómo generar procesos de cambio en que las municipalidades o mancomunidades adquieran estas competencias, sin la tradición antidemocrática del gobierno central.

Políticas públicas: Sería interesante priorizar, en los procesos de descentralización, a municipalidades o mancomunidades que hayan generado o empiecen a generar políticas públicas como el “mínimo vital de agua”; en otras palabras, aquellas que, con las atribuciones y responsabilidades que ya tienen, han demostrado su compromiso democrático e incluyente respecto de sus conciudadanos.

Descentralización para fortalecer la autonomía municipal: Es posible que algunos alcaldes hayan exigido la Ley de Descentralización como una oportunidad para fortalecer su control local o, mejor dicho, afianzar sus prácticas caudillistas. Por eso hay que velar porque la descentralización no signifique pasar del centralismo del Estado o “tegucentrismo”, al fortalecimiento antidemocrático de los alcaldes. El poder del municipio y de la municipalidad, en su integralidad, está constituido por diferentes fuerzas sociales y políticas, entendiendo que la participación y el poder ciudadano deben ser garantizados.

Una nueva Ley de Municipalidades: Es necesario crear una nueva Ley de Municipalidades que otorgue y garantice un mayor protagonismo a la participación ciudadana en todo el proceso de creación, ejecución, control y evaluación de la administración pública a escala local. Es necesario repensar el papel de las Comisiones Ciudadanas de Transparencia y la funcionalidad efectiva de los cabildos abiertos, especialmente en zonas de alta concentración urbana. Y también incorporar la tecnología como una herramienta para profundizar la participación y la transparencia, acorde con la era digital en que vivimos.


* Abogado y defensor de Derechos Humanos. Consultor en Políticas Públicas Locales.

[1] Véase al respecto: Oscar Orlando Hendrix, “Las ZEDE en Honduras: ruptura entre la territorialidad y la democracia”, en Revista Envío-Honduras, año 19, No. 66.

[2] Comisión Especial de Descentralización del Estado.

[3] https://www.sgjd.gob.hn/quienes-somos/informacion-institucional/estructura-organizacional

[4] https://www.sgjd.gob.hn/quienes-somos/dependencias/subsecretaria-de-gobernacion-y-descentralizacion/13-direccion-general-de-descentralizacion-del-estado-dde

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