Eugenio Sosa**
No sería justo valorar los resultados de la MACCIH sin antes considerar las dificultades y limitaciones que ha enfrentado n el conflictivo contexto hondureño. Este artículo, después de mostrar los resultados más palpables de la Misión, nos lleva a concluir que la continuidad de la MACCIH, por ahora, es determinante para avanzar en la lucha contra la corrupc y la impunidad.
Introducción
A dos meses de que finalice el Convenio que dio vida a la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH), suscrito entre la Organización de Estados Americanos (OEA) y el Gobierno de Honduras (GOH), se está gestando en la sociedad hondureña un debate que busca responder a las interrogantes siguientes: ¿Cuáles son los logros y resultados de la MACCIH? ¿Es necesaria la renovación del Convenio entre la OEA y el GOH para la continuidad de la Misión?
Aunque la decisión sobre la renovación del Convenio está en un horizonte temporal inmediato, el debate debe ser amplio y participativo. El GOH y la OEA han anunciado una evaluación de la MACCIH a través de expertos independientes, pero el tema no puede quedar reducido a un grupo de expertos.
Hay por lo menos dos perspectivas o puntos de vista para valorar los resultados de la MACCIH. La primera es valorar los resultados frente a la gran tarea de combatir el problema de la corrupción y la impunidad en Honduras; y la segunda, es conocer cómo la misma MACCIH dimensiona los resultados de su trabajo.
Desde la primera perspectiva, los resultados de la MACCIH y de la Unidad Fiscal Especial contra la Impunidad y la Corrupción (UFECIC) pueden parecer insignificantes, pues los desafíos son enormes.
Sin embargo, si vemos hacia atrás, antes de su instalación no existía una sola institución en el país que investigara y judicializara casos de corrupción relacionados con los grupos de poder o vinculados al poder. Así las cosas, es mucho lo que falta por caminar, pero con la movilización de la ciudadanía, la MACCIH, la UFECIC y los Juzgados Anticorrupción, el camino se ha empezado a andar.
Los resultados de la MACCIH no pueden ser valorados sin antes considerar las dificultades y limitaciones que ha enfrentado en el contexto hondureño. A la MACCIH-UFECIC le ha tocado actuar frente a una elite política corrupta que ha concentrado poder y no ha dejado espacio para la actuación independiente de los poderes del Estado.
El Congreso Nacional de la República, como se ha denunciado en reiteradas ocasiones, es un espacio de poder productor de corrupción y de impunidad. Para proteger a diputados acusados o juzgados por casos de corrupción, el Congreso Nacional ha recurrido a reformar leyes como la del Presupuesto General de la República, y actualmente está aprobando leyes que garantizan impunidad a los diputados, como el retorno a la ley de inmunidad parlamentaria y el nuevo Código Penal.
Como si lo anterior fuese poco, los altos funcionarios implicados en redes de corrupción son juzgados por los denominados jueces naturales (magistrados de la Corte Suprema de Justicia), en un marco de ausencia total de separación de poderes. En suma, la MACCIH actúa en el contexto de un sistema político caracterizado por la secretividad y la impunidad.
¿Cómo dimensiona la MACCIH sus propios resultados? La Misión ha presentado ante el Secretario General de la OEA y ante el GOH informes semestrales en los que rinde cuentas de su trabajo. En total, hasta septiembre de 2019, presentó seis informes[1]. A continuación se presenta una síntesis de los resultados y las limitaciones principales de la MACCIH, expuestos en sus propios informes.
Los resultados vistos desde la perspectiva de la MACCIH Cambios en el marco jurídico y la institucionalidad
Promover reformas en el marco legislativo y generar cambios institucionales es uno de los mandatos centrales de la MACCIH, considerados como temas estratégicos en la lucha contra la corrupción y la impunidad. Los resultados y logros reconocidos por la Misión en esta materia son: La aprobación de la Ley de Financiamiento, Transparencia y Fiscalización de los Partidos Políticos y sus campañas, publicada en el diario oficial La Gaceta el 18 de enero de 2017 (Segundo Informe, 2017).
La implementación de la Ley de Política Limpia durante las elecciones generales de noviembre de 2017 fue positiva: la Unidad anunció que recibió más de 1,600 reportes de financiamiento de campañas por parte de partidos y candidatos, lo que representa un nivel de cumplimiento del 87%. Además, el 100% de los candidatos presidenciales y el 95% de los candidatos a diputados cumplieron con el suministro de dicha información. La mayor tasa de incumplimiento se observó entre los candidatos a alcaldías, lo que se traduce en un mayor cumplimiento de los candidatos con mayor exposición pública y posibilidades de captación de fondos (Cuarto Informe, 2018).
La creación de la jurisdicción penal especializada en materia de corrupción con competencia nacional (Juzgados Anticorrupción), promovida por la MACCIH-OEA y aprobada por la Corte Suprema de Justicia mediante el Acuerdo No. 01-2016 del 12 de mayo de 2016 (Segundo Informe, 2017).
La creación de la Unidad Fiscal Especial contra la Impunidad de la Corrupción (UFECIC) (Segundo Informe, 2017).
La puesta en operación del nuevo Sistema de Justicia contra la Corrupción, conformado por la UFECIC y los Juzgados y Tribunales Penales con competencia nacional en materia de Corrupción. Esta iniciativa ha sido estrechamente trabajada con la institucionalidad de Honduras, y configura el “modelo hondureño de combate a la corrupción” (Tercer Informe, 2017).
El convenio entre la Procuraduría General de la República y la MACCIH para terminar con la práctica de conciliar en casos de corrupción. Se trata de una práctica que está contemplada en la legislación nacional, y para hacerle frente se requería de una decisión de política pública de luchar contra la corrupción. Desde entonces se han rechazado 68 conciliaciones en materia de delitos contra la administración pública (Segundo Informe, 2017).
La MACCIH-OEA ha propuesto leyes o reformas para mejorar el marco jurídico de la lucha contra la corrupción y la impunidad, como las siguientes: 1. Ley de Colaboración Eficaz (Segundo Informe, 2017). 2. Reformas a la legislación sobre clasificación de documentos públicos de seguridad y defensa nacional. 3. Protocolos de actuación con las instituciones del Estado (Quinto Informe, 2018).
La MACCIH-OEA también propuso el proyecto de Ley de Carrera Fiscal y Judicial, orientada a tres grandes ejes de la carrera fiscal o judicial: el sistema de ingreso, permanencia y ascenso, y control disciplinario (Quinto Informe, 2018).
Estos resultados se orientan a construir una institucionalidad sensible a la transparencia, la rendición de cuentas y el combate a la corrupción. Hasta el momento, los resultados más sólidos son los referidos a la creación de la UFECIC y los Juzgados Anticorrupción. La Ley y la Unidad de Política Limpia están en deuda con la sociedad hondureña, ya que su trabajo en las elecciones generales de 2017 fue más que limitado.
Por otro lado, no se ha podido avanzar en la eliminación de la Ley de secretos y la aprobación de la Ley de colaboración eficaz, a pesar de ser instrumentos clave en la lucha contra la corrupción y la impunidad. En relación con la investigación y judicialización de casos
El tema fundamental en la lucha contra la corrupción y la impunidad es la investigación y judicialización de casos. Al respecto, la MACCIH reconoce como resultados y logros, los siguientes: El modelo anticorrupción hondureño se estrenó con el caso “Caja Chica de la Dama” que, después de cuatro meses de investigaciones de los Equipos Integrados de Investigación y Persecución Penal de la UFECIC, derivó en la detención de la exprimera dama, Rosa Elena Bonilla de Lobo, por delitos de malversación de fondos públicos, legitimación de capitales y asociación ilícita (Cuarto Informe, 2018).Aseguramiento de bienes en el caso “Caja Chica de la Dama” (Sexto Informe, 2019).
El primer juicio oral en la investigación penal integrada (Caja Chica de la Dama) (Sexto Informe, 2019).
El caso denominado “Red de Diputados” desarticuló una red de malversación de fondos públicos destinados a obras sociales, que era operada por diputados de distintas tiendas políticas y legislaturas (Cuarto Informe, 2018).
Nuevos casos de Investigación y Persecución Penal Integrada judicializados. Rompiendo paradigmas: A) El caso “Pacto de Impunidad”. Este surgió como consecuencia de modificaciones normativas emitidas para obstaculizar el primer caso, denominado “Red de Diputados”. B) El caso “Pandora”. La MACCIH-OEA resalta como un logro fundamental durante este periodo la judicialización del caso denominado “Pandora”, que también ha significado el rompimiento de varios paradigmas y el fortalecimiento de la modalidad de trabajo de Equipos Integrados de Investigación y Persecución Penal (Quinto Informe, 2018).
Otros casos de investigación y persecución penal integrada judicializados. Rompiendo paradigmas: “Caja Chica del Hermano”, “Licitación Fraudulenta del Seguro Social”, “Arca Abierta”, “Fraude sobre el Gualcarque”, “Patuca III- Colusión y Corrupción” (Sexto Informe, 2019).
En la percepción ciudadana y en el ambiente mediático, la presentación de casos contra corruptos o redes de corrupción es lo que tiene mayor importancia y significado respecto del trabajo de la MACCIH. Hasta ahora, para la MACCIH-UFECIC ha sido muy difícil lograr sentencias condenatorias contra funcionarios públicos en el ejercicio del poder, ya que la capacidad de estos para producir instrumentos de impunidad es muy grande. Para lograr mejores resultados en la lucha contra las redes de corrupción, se requiere una institucionalidad anticorrupción que tenga más “músculo”, se afirma con insistencia.
Por otro lado, es importante señalar que la MACCIH-OEA también destaca otros resultados y logros relacionados con procesos de capacitación a diferentes instituciones nacionales, y firma de convenios con instituciones nacionales e internacionales para mejorar las capacidades y condiciones para la lucha contra la corrupción y la impunidad. A lo anterior hay que agregar los resultados y logros relacionados con la organización, funcionamiento y participación de las organizaciones de la sociedad civil en el Observatorio de Justicia Penal de la MACCIH. Obstáculos y dificultades en el trabajo de la MACCIH
Como se sostiene en párrafos anteriores, la MACCIH ha actuado en un contexto adverso, que ha limitado su actuación y sus logros. En este sentido, como obstáculos y dificultades para su trabajo, la Misión identifica los siguientes: Se efectuaron modificaciones[2] a la propuesta inicial (Ley de Jurisdicción Nacional Anticorrupción) elaborada por la Corte Suprema de Justicia. Según la MACCIH, estas modificaciones de carácter técnico deberían ser consideradas en su integridad para evitar que se afecte el modelo que se busca construir para enfrentar la corrupción. A pesar de los problemas señalados, la Misión considera que la creación de la Jurisdicción Nacional Anticorrupción es un paso muy positivo para Honduras y que contribuirá a reducir los niveles de impunidad en el país (Primer Informe, 2016).
La Ley para la Clasificación de Documentos Públicos introduce varios elementos que entran en conflicto con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LTAIP). Se considera que dicha ley estaría oponiéndose a tratados de derechos humanos y principios internacionales específicos que garantizan el balance que debe existir entre el derecho de acceso a la información de la ciudadanía, como regla, y los intereses legítimos de defensa y seguridad nacional, como excepciones calificadas y tasadas. La MACCIH-OEA entregó en diciembre de 2016 un informe legal al GOH en el cual se plantean los problemas de dicha Ley (Segundo Informe 2017).
La MACCIH-OEA expuso sus inquietudes sobre las penas privativas de libertad del proyecto de Código Penal en delitos contra la administración pública, debido a la clara tendencia a disminuir la penalidad de estos delitos, sin tomar en cuenta las necesidades de política criminal particulares a la situación hondureña. A pesar de lo expuesto en el Reporte en mención, el 8 agosto de 2017, el Congreso Nacional aprobó, mediante una reconsideración del acta de una sesión anterior, una reducción de las penas al delito de malversación de caudales públicos. Una de las consecuencias de esta decisión es que personas actualmente procesadas por el tipo penal, cuyas penas han sido rebajadas, e incluso las ya condenadas, podrán acogerse a la excepción del principio de irretroactividad de la ley que contempla la Constitución hondureña únicamente en materia penal, cuando la nueva regulación favorece al delincuente. A partir de esta situación, la MACCIH-OEA ha solicitado al Congreso Nacional los antecedentes y el acta de dicha votación, sin que hasta el momento se hayan hecho llegar estos antecedentes a la Misión. Se trata de información pública y el Congreso Nacional es una institución obligada por la Ley de Transparencia y Acceso a la Información (Tercer Informe, 2017).Pese a los esfuerzos, el comienzo de la campaña electoral puso en evidencia la dificultad del ejercicio y las limitaciones e insuficiencias para alcanzar los propósitos más ambiciosos de la Ley de Política Limpia (Tercer Informe 2017).
Se produjo la renuncia de Juan Jiménez Mayor, al cargo de Vocero de la MACCIH (15 de febrero, 2018) (Cuarto Informe, 2018).
Retraso en la discusión y aprobación de las iniciativas legislativas presentadas por la MACCIH-OEA durante 2017, tales como: Ley de Colaboración Eficaz, Reformas a la Legislación sobre Clasificación de Documentos Públicos de Seguridad y Defensa Nacional, Nuevo Sistema de Enjuiciamiento para Altos Funcionarios del Estado, Nuevo Régimen de Investigación y Judicialización del Delito de Enriquecimiento Ilícito y Nueva Ley del Seguro Social, entre otras(Cuarto Informe, 2018).
Durante los primeros meses de 2018, el Congreso Nacional ha aprobado tres leyes que podrían implicar obstáculos y retrasos en la lucha contra la corrupción. A. La primera fue la aprobación final del nuevo Código Penal, el 18 de enero de 2018, el cual incluye la rebaja de las penas en varios delitos contra la administración pública. B. Se aprobó el Decreto No. 141-2017, contentivo del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República, 2018. En este texto legal, de carácter temporal, se incluyeron reformas que crean obstáculos para que el Ministerio Público pueda continuar sus investigaciones contra diputados que utilizaron indebidamente fondos para proyectos sociales. C. Reformas a la Ley sobre la Privación Definitiva del Dominio de Bienes de Origen Ilícito y a la Ley Especial sobre Lavado de Activos.En líneas generales, la reforma busca: (i) vincular el procedimiento de incautación y privación del dominio de bienes ilícitos a sentencia condenatoria y firme recaída en proceso penal, desconociendo que se trata de dos procesos independientes y autónomos; (ii) establecer un régimen privilegiado para los funcionarios públicos imputados por el delito de malversación por apropiación; y, (iii) determinar la aplicación retroactiva de esta nueva norma, sobre los casos que ya se encuentran judicializados, incluyendo procesos UFECIC/MP-MACCIH-OEA y limitar en el tiempo las acciones de extinción del dominio(Cuarto Informe, 2018).
Presentación de un Recurso de Inconstitucionalidad contra la MACCIH-OEA. El 6 de marzo de 2018, el abogado Juan Sánchez Cantillano, uno de los procesados en el caso “Red de Diputados”, interpuso un Recurso de Inconstitucionalidad contra el Convenio de origen de la MACCIH-OEA, a favor de los procesados Geovanny Castellanos, Jeremías Castro y Napoleón Panchamé (Cuarto Informe 2018).
A manera de conclusiones El Congreso Nacional está consolidando, a través de reformas o de nuevas leyes, un nuevo marco jurídico orientado a proteger las redes de corrupción e impunidad para que no sean alcanzadas por las acciones de la MACCIH-UFECIC, ni por cualquier otra institución. En esta lógica se inscribe el retorno a la ley de inmunidad de los diputados y el nuevo Código Penal.
De alguna manera, ante cada una de las acciones que desarrolla la MACCIH-UFECIC para llevar a los corruptos a los tribunales, la elite política corrupta que gobierna el país desarrolla acciones y construye mecanismos para perpetuar la corrupción y la impunidad.
En general, los partidos políticos no dan muestras sistemáticas ni contundentes de asumir el problema de la corrupción como uno de los desafíos principales que debe enfrentar el país. Sobre la lucha contra la corrupción, los partidos políticos no tienen propuestas o son muy limitadas, pese a que el combate a la corrupción está entre las demandas principales de la ciudadanía. Esto demuestra el “desenganche” de los partidos políticos respecto de las demandas ciudadanas.
Aunque la MACCIH-UFECIC no es un modelo perfecto para el combate a la corrupción en Honduras, la continuidad de la MACCIH en el país, por ahora, es determinante en los avances o retrocesos que se pueden tener en materia de lucha anticorrupción.
Fuentes
Primer Informe Semestral MACCIH, 19 de octubre, 2016, en: http://www.oas.org/documents/spa/press/Primer-Informe-Semestral- MACCIH.PDF
Segundo Informe Semestral MACCIH, 19 de abril, 2017, en: http://www.oas.org/documents/spa/press/Segundo-Informe-Semestral- MACCIH-.pdf
Tercer Informe Semestral MACCIH, 19 de octubre, 2017, en: http://www.oas.org/documents/spa/press/Informe-Semestral- MACCIH-Oct-2017-ESP.pdf
Cuarto Informe Semestral MACCIH, 19 de abril, 2018, en: http://www.oas.org/documents/spa/press/Cuarto-Informe-Semestral- MACCIH-Abr-2018-ESP.pdf
Quinto Informe Semestral MACCIH, 19 de octubre, 2018, en: http://www.oas.org/documents/spa/press/Quinto-Informe-Semestral- MACCIH-Oct-2018-ESP.pdf
Sexto Informe Semestral MACCIH, abril, 2019,
en: http://www.oas.org/documents/spa/press/CP40861SSEXTOINFORME
MACCIH.pdf
[1] Nota de los editores: El lunes 27 de octubre de 2019, la MACCIH presentó ante el Secretario General de la OEA y el gobierno hondureño su séptimo informe semestral de labores. Véase al respecto: “Vocera de la MACCIH entrega séptimo informe a secretaría general de la OEA”, en Proceso Digital, https://proceso.hn/politica-nacional/36-proceso-electoral/vocera-de-la-maccih-entrega-septimo-informe-a-secretaria-general-de-la-oea.html
[2] Las modificaciones son las siguientes: A. Los jueces de esta jurisdicción nacional conocerán casos de corrupción, pero no tienen competencia para llevar el proceso de pérdida de dominio de los bienes aun siendo estos relacionados con actos de corrupción. La MACCIH-OEA considera que la privación de bienes de personas procesadas por delitos relacionados con actos de corrupción debe ser tarea del juez que se encarga de juzgar estos delitos. B. La competencia de los jueces es para conocer delitos realizados por tres o más personas. El texto original proponía la posibilidad de juzgamiento en casos cometidos individualmente, lo cual pudo ser conveniente ya que esta jurisdicción no solo trabajará en casos que seleccione la MACCIH-OEA, sino también en los casos de delitos de corrupción que estén en sus competencias respectivas. C. Se sustraen de la jurisdicción algunos delitos importantes para el trabajo de la Misión, como la malversación de caudales públicos por cambio de destino o rubro, entre otros.