Gustavo García Andrade*


El debate ciudadano en Honduras ha logrado visibilizar el progresivo establecimiento de una normativa que quiebra el principio de acceso a la información, y que restringe el ejercicio de derechos como la participación política y la libertad de expresión.

Peor aún, conlleva la denegación de justicia a víctimas de violaciones a derechos humanos, como ha sucedido en el caso de tres pobladores de Reitoca.

Introducción

Tres pobladores de la comunidad de Reitoca, Francisco Morazán, presentaron el 26 de septiembre de 2019 un recurso de amparo ante la Corte Suprema de Justicia contra la decisión del juzgado de letras de lo penal de Tegucigalpa, que validó una resolución de las Fuerzas Armadas (FFAA), por la que deniega al Ministerio Público el acceso a información relacionada con violaciones a sus derechos humanos[1]. La resolución de las FFAA se fundamenta en la Ley para la Clasificación de Documentos Públicos relacionados con la Seguridad y Defensa Nacional (en adelante Ley de secretos, como la denomina la ciudadanía).

Las fuerzas de seguridad utilizaron previamente dicha norma como justificación para obstaculizar las investigaciones de violaciones a derechos humanos, como lo advirtieron actores de sociedad civil y el Ministerio Público (MP). Sin embargo, la resolución del mencionado juzgado es una de las primeras ocasiones en que la autoridad judicial valida su uso en el caso de investigaciones de violaciones a derechos humanos.

De esta manera, el recurso de amparo ante la Corte Suprema no solo se convierte en la herramienta procesal oportuna para obtener la tutela judicial efectiva de los derechos de las víctimas al recurso efectivo y a la verdad, la justicia y la reparación, sino que representa un cuestionamiento de fondo al uso de la Ley de secretos.

El derecho de acceso a la información pública constituye una herramienta esencial para la ciudadanía en el ejercicio de sus derechos políticos de participación en los asuntos públicos. Y por este medio, la preservación de la democracia y la protección de los derechos humanos, como lo destaca el desarrollo reciente del derecho internacional de los derechos humanos.

Sin embargo, la habitual naturaleza instrumental del derecho suele dificultar que se perciba con facilidad el impacto de las conculcaciones de que puede ser objeto.

La resolución judicial amparada constituye entonces una herramienta de enorme interés, pues representa un ejemplo claro y decisivo del impacto de las restricciones al derecho de acceso a la información en el disfrute de otros derechos y libertades.

El propósito de este artículo es reflexionar sobre el proceso de desarrollo normativo de la legislación hondureña en esta materia, así como destacar las acciones de la sociedad civil para tratar de que ese proceso fuera coherente con el principio general de libre acceso a la información pública, establecido en los estándares internacionales de derechos humanos.

1. El acceso a la información en los estándares internacionales de derechos humanos: un derecho instrumental frente a los abusos del poder público

El derecho de acceso a la información pública se deriva del derecho de toda persona a buscar y recibir información, previsto en el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos y en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ambos ratificados por Honduras.

De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH), el derecho de acceso a la información pública está regido por el principio de máxima divulgación. Este reconoce que  cualquier persona está facultada para acceder a toda información pública, sin necesidad de acreditar un interés directo para obtener la información bajo control del Estado. Este acceso solo podrá ser restringido en forma excepcional, en virtud de excepciones definidas en forma previa y precisa, que resulten necesarias para la protección de otros bienes jurídicos y proporcionales al fin que persiguen.   

El Sistema Interamericano también ha destacado la naturaleza instrumental del derecho de acceso a la información pública y su contribución a la consolidación y desarrollo del sistema democrático. Así, en palabras de la Relatoría de Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),

el pleno ejercicio del derecho a la información es una garantía indispensable para evitar abusos de los funcionarios públicos, promover la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión estatal y prevenir la corrupción y el autoritarismo[2]. . La Ley de secretos:

la excepción que se convirtió en regla

En Honduras, la primera regulación específica del acceso a la información se estableció en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (en adelante Ley de acceso a la información).

Esta norma establece como principio general el libre acceso a la información pública y atribuye al Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) —ente desconcentrado y con independencia operativa[3]—, el control de la clasificación de documentos y la fiscalización de la acción administrativa en la divulgación de información pública.

Aunque la ley contiene un catálogo limitado de causas justificantes para la clasificación de documentos[4], la formulación poco precisa de algunas, como “la seguridad ciudadana”, abriría la puerta a un largo camino de formulación de excepciones.

El 24 de enero de 2014, el Congreso Nacional, aún presidido por Juan Orlando Hernández, quien en pocos días asumiría la Presidencia de la República, aprobó la Ley para la Clasificación de Documentos Públicos relacionados con la Seguridad y Defensa Nacional.

La aprobación de esta norma se justificó invocando la necesidad de regular y desarrollar las excepciones al principio general de acceso a la información pública previstas por la Ley de acceso a la información. De acuerdo a sus antecedentes, la norma era necesaria para la protección de información que ponga en riesgo la seguridad, la defensa nacional y el logro de los objetivos nacionales[5].  

En términos prácticos, la aprobación de la “Ley de secretos” introdujo modificaciones claves en el ordenamiento, que trascienden de la simple regulación de las excepciones del régimen general previo. En particular:El debilitamiento del principio general de acceso a la información pública: el régimen de excepciones se configura desde una expresión vaga y genérica sobre la necesidad de clasificar información “cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda dañar o poner en riesgo la seguridad y/o defensa nacional, y el logro de los objetivos en estas materias”[6]. Esta redacción vaga y subjetiva, con nula precisión del alcance de los términos, abre un extenso campo para la discrecionalidad de los poderes públicos, que desvirtúa el principio general de acceso a la información pública que regía el sistema normativo previo.

La designación de una nueva institución contralora: el Consejo Nacional de Defensa  y Seguridad (CNDS), es designado como responsable exclusivo de la clasificación de documentos[7]. De esta manera, el IAIP fue despojado de la atribución de regular y gestionar la clasificación de la información.

La restricción de la transmisión de información pública al sistema de justicia: se establece una prohibición general a los funcionarios públicos de revelar informaciones clasificadas en audiencias públicas, administrativas o judiciales, sin obtener previamente la autorización del Consejo[8]. Si bien es cierto que esta prohibición no alcanza lo relativo a algunas formas graves de violaciones a los derechos humanos —como el genocidio, las ejecuciones extrajudiciales, la tortura, la desaparición forzada, la violencia sexual masiva y los crímenes de lesa humanidad—, sí alcanza otras formas de violaciones a los derechos humanos, así como la posibilidad de investigar actos de corrupción.

De esta manera, la Ley de secretos fue mucho más allá de su motivación declarada, estableciendo reformas profundas al régimen general vigente hasta el momento, tanto en sus principios como en las instituciones gestoras. Como resultado, se alteró sustancialmente lo que hasta ese momento había sido, de acuerdo a observadores independientes, un marco normativo coherente con los estándares internacionales[9].  

3. Un entramado normativo que quiebra el sistema de pesos y contrapesos del Estado democrático

Para entender la dimensión e impacto de la Ley de secretos, hay que analizarla como parte de un entramado normativo diseñado para revertir los avances en el acceso a la información pública que representaba la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública aprobada en 2006.

Este entramado se empieza a construir a partir de 2011, con la Ley Especial del Consejo Nacional de Defensa y Seguridad; esta pone los cimientos del marco normativo actual, creando el CNDS, presidido por el Presidente de la República, acompañado por los presidentes del Congreso Nacional y de la Corte Suprema de Justicia, el Fiscal General y los secretarios de Estado en Seguridad y Defensa Nacional. Por esta vía, el CNDS se convirtió en el máximo órgano competente en cuanto a rectorar, diseñar y supervisar las políticas generales en materia de seguridad, defensa e inteligencia.

En 2012, el Congreso Nacional aprobó la Ley de Inteligencia Nacional[10], cuyo artículo 18 establece una amplia reserva para “las actividades, informaciones y documentos de inteligencia”,por ser inherentes a la seguridad y defensa nacional.  

Pocos meses después de la aprobación de la Ley de secretos, el entramado de secretividad continuaría complejizándose con la aprobación, por el CNDS, de la Resolución 069/2014, el 14 de julio de 2014, mediante la cual el CNDS clasifica como reservada la información proveniente de al menos 18 instituciones[11]; de estas, muy pocas tienen nexos con temas de seguridad nacional en sentido estricto.

Este conjunto de normas establece una estructura de alcance general que, a su vez, ha facilitado el desarrollo de otras normas de alcance restringido a ámbitos y materias específicas, de particular sensibilidad política ante la auditoría ciudadana. Así, son considerados secretos:Los estudios de carácter técnico contenidos en las solicitudes de licencias ambientales, al igual que otros trámites ambientales presentados en la secretaría Miambiente, incluyendo su ubicación[12].

Áreas específicas del Presupuesto General de la República, en particular las relativas al presupuesto de la secretaría de Seguridad[13] y, Las compras de equipamiento de las Fuerzas Armadas, que se considera equipo esencial para la seguridad, así como sus repuestos[14].

4. El impacto en el disfrute de los derechos humanos de la población y la respuesta de la sociedad civil

El desarrollo de un marco normativo incoherente con los estándares internacionales de derechos humanos, como lo han advertido la CIDH y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH), entre otros organismos, no debe valorarse como un riesgo en abstracto.

Junto a la ya reseñada resolución judicial en el caso de Reitoca, en los dos últimos años esta normativa ha generado varias restricciones relevantes a la posibilidad efectiva de ejercer la veeduría ciudadana y de proteger los derechos humanos. A modo de ejemplo, puede citarse:Denegación del acceso a la información sobre el fondo fiduciario de la Tasa de Seguridad. Ante la solicitud de acceso a la información sobre el uso de los recursos de la Tasa de Seguridad, el comité técnico del fideicomiso de esta solicitó a la Corte Suprema de Justicia ser amparado ante resoluciones del IAIP, que le exigían facilitar a la ciudadanía el acceso a la información. La Corte, en su Resolución 0776-2014, reconoció la Ley de secretos como una herramienta legal que reconoce derechos a la administración y, evitando pronunciarse sobre la convencionalidad de la misma, amparó al fondo fiduciario. De esta manera, se bloqueó cualquier posible iniciativa de auditoría ciudadana sobre la Tasa de Seguridad hasta la fecha.

Bloqueo a las investigaciones por violaciones a derechos humanos en el contexto de la crisis poselectoral de 2017. De acuerdo al informe elaborado por la OACNUDH, al menos 16 personas habrían resultado muertas en tal contexto, como resultado de disparos de agentes del Estado[15]. Hasta la fecha, prácticamente todas estas muertes permanecen en la impunidad. Un factor clave para ello ha sido la negativa frontal de las FFAA a facilitar información esencial para desarrollar las investigaciones. Así lo ha expresado con preocupación el MP, que reconoció en una serie de tweets, en octubre de 2018, que no tener acceso irrestricto a la información solicitada impide conocer la verdad de todas las muertes y hechos poselectorales[16].

Frente al desarrollo y la aplicación del entramado normativo descrito, las organizaciones de la sociedad civil hondureña han ido articulando argumentos técnicos y políticos de respuesta y, a la vez, promoviendo alianzas nacionales e internacionales.

En este camino, las organizaciones locales han encontrado importantes aliados entre organizaciones internacionales de sociedad civil, organismos internacionales de derechos humanos y en algunos espacios de la institucionalidad hondureña, particularmente el IAIP.

La Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH) también ha desempeñado un rol relevante, promoviendo la revisión a profundidad de la Ley de secretos para adecuarla a los estándares internacionales de derechos humanos.

Las principales líneas de acción de la sociedad civil se enfocan en lo siguiente:Promover el control desde la institucionalidad. Las organizaciones de sociedad civil han encontrado en el IAIP un actor con el que han podido trabajar coordinadamente en el análisis y cuestionamiento del desarrollo normativo en curso. Así, el IAIP ha dictado resoluciones públicas instando a la reforma de la Ley de secretos y la cancelación de la resolución 069-2014 del CNSD[17].

Uso de mecanismos internacionales de derechos humanos. Las organizaciones sociales han buscado proactivamente que los organismos internacionales de derechos humanos analicen y se pronuncien sobre la Ley de secretos y la normativa restrictiva del acceso a la información. Como resultado, tanto la CIDH como la OACNUDH recomendaron al Estado de Honduras la modificación de la Ley de secretos y la reglamentación asociada[18].

Promover el cambio del marco normativo. Organizaciones como C-Libre han promovido por varios años la derogación de la Ley de secretos, apoyándose en las recomendaciones de organismos internacionales. También la MACCIH ha promovido una reforma profunda a esta ley, para adecuarla a los estándares internacionales de derechos humanos. Sin embargo, hasta la fecha, el régimen normativo sigue inalterado.

Desarrollar acciones de litigio estratégico. Algunas organizaciones sociales, con el liderazgo de C-Libre, promueven desde 2016 el control judicial sobre el desarrollo normativo que restringe el derecho de acceso a la información pública. Así, C-Libre ha presentado, a lo largo de 2019, tres recursos ante la Corte Suprema contra normas o resoluciones administrativas que restringen la libertad de expresión.

En esta estrategia jurídica tiene particular trascendencia el recurso de inconstitucionalidad por motivos de fondo, que C-Libre presentó en enero de 2016 contra la Ley de secretos. Por tratarse del recurso que sienta los principios conceptuales de la estrategia, y cuya resolución podría marcar criterios jurisprudenciales claves para la resolución de los recursos restantes, se le presta atención específica en la siguiente sección.

5. El recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de secretos

El 10 de febrero de 2016, C-Libre presentó un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley para la Clasificación de Documentos Públicos relacionados con la Seguridad y Defensa Nacional (Ley de secretos).

El objetivo de este recurso es que se declare la inconstitucionalidad de la norma, en razón de las contravenciones que afectan derechos humanos y principios fundamentales del Estado de derecho contenidos en la Constitución y los convenios internacionales ratificados por el Estado de Honduras en materia de derechos humanos.

Hasta la fecha, trascurridos más de tres años, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia continúa demorando el cumplimiento de su obligación de resolver el recurso interpuesto. Este tiempo no solo excede en forma desproporcionada los plazos legalmente previstos —ya que habiéndose pronunciado el MP sobre el recurso en abril de 2016 no debía exceder de finales de mayo del mismo año—, sino que no parece responder a circunstancias técnicas o logísticas razonables.

En efecto, la actividad procesal de la Sala de lo Constitucional, en casos de similar o mayor complejidad que el recurso presentado por C-Libre, ha demostrado ser capaz de producir resoluciones en tiempos sensiblemente más cortos. A modo de ejemplo, se puede citar las siguientes:La sentencia SCO-0189-2018 RI[19] del 29 de mayo de 2018, sobre un recurso de inconstitucionalidad contra el Convenio de establecimiento de la MACCIH. El recurso fue presentado el 6 de marzo de 2018 y resuelto aproximadamente en dos meses.

La sentencia SCO-0757-2014[20], sobre un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Ordenamiento de las Finanzas Públicas, presentado el 12 de junio de 2014, fue resuelto un año después, el 25 de junio de 2015.

Por último, la sentencia SCO-1165-2014[21], sobre el recurso de inconstitucionalidad de la Ley General de Minería, presentado el 15 de octubre de 2014 y resuelto el 23 de junio de 2017.

Tampoco parece que la justicia constitucional experimente una congestión de trabajo extraordinaria. Por ejemplo, en 2016, la Sala de lo Constitucional recibió 30 recursos de inconstitucionalidad y resolvió 160. En 2017 recibió 20 recursos de este tipo, resolviendo 24; y en 2018, recibió 24 y resolvió 20. Por tanto, la demora supera cualquier expectativa razonable.

Ello genera una situación que vulnera el derecho de los peticionarios a obtener una justica pronta y eficaz, pero, además, se pierde la oportunidad de desarrollar jurisprudencia garantista respecto de una norma que limita el escrutinio público y el control judicial de una serie de actividades del gobierno y los funcionarios.

Conclusiones y perspectivas

La discusión ciudadana en Honduras ante las restricciones ilegítimas del derecho a saber, ha conseguido visibilizar el progresivo establecimiento de un régimen normativo que quiebra el principio general de acceso a la información, vigente desde la Ley de Acceso a la Información de 2006, al igual que su impacto en el ejercicio de derechos como la participación política, la libertad de expresión y el derecho de petición.

Más aún, la denegación de justicia a los pobladores de Reitoca visibiliza en toda su dimensión el hasta ahora menos visibilizado impacto en el acceso a la justicia de las víctimas de violaciones a derechos humanos. Ante las escasas perspectivas de que en el contexto político actual se realice una revisión coherente del marco normativo para adaptarlo a los estándares internacionales de derechos humanos, dentro de la lógica del Estado de Derecho, recae en el sistema de justicia la responsabilidad de reconducir la situación.

Hoy más que nunca es necesario que el sistema judicial sea requerido, desde el debate público y el uso de las herramientas procesales disponibles, para que cumpla integralmente su obligación de aplicar el derecho interno y, como tal, la jurisprudencia de la Corte IDH incorporada en el bloque de convencionalidad.

El sistema de justicia debe asegurar, por medio de sus resoluciones, que las autoridades estatales no puedan ampararse en mecanismos como el secreto de Estado o la confidencialidad, para abstenerse de colaborar con la investigación de violaciones a derechos humanos, como se desprende de la jurisprudencia de la Corte IDH en la sentencia Myrna Mack,puesto que:

Ampararse en el secreto de Estado para entregar información requerida por la autoridad judicial puede ser considerado como un intento de privilegiar la “clandestinidad del Ejecutivo” y perpetuar la impunidad[22].

Un primer paso inmediato en este camino lo constituye la inmediata resolución del recurso de inconstitucionalidad pendiente desde 2016, estableciendo criterios jurisprudenciales consistentes con los estándares de derechos humanos que sirvan de guía para la resolución del resto de las acciones pendientes en el sistema de justicia, incluyendo el amparo en favor de los pobladores de Reitoca.


[1] El Confidencial TV, “Reportaje sobre la noticia”, accesible el 02 10 19 en: https://www.youtube.com/watch?v=EeVkKFtgs7g

[2] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Buenas prácticas en el acceso a la información. 2012. Cap. 4, Párr. 4. Accesible el 9 de noviembre en: https://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/informes/acceso/Buenas%20practicas%20acceso%20a%20la%20Informacion%202012.pdf

[3] Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en La Gaceta del 30 de diciembre de 2006. Accesible el 10 de noviembre en: https://portalunico.iaip.gob.hn/assets/docs/leyes/ley-de-transparencia-y-reglamento.pdf

[4] Ley de acceso a la información, art. 17.

[5] Decreto 418-2013, Considerando tercero. Citado en C-Libre: Litigio Constitucional contra la ley de secretos. Tegucigalpa, junio 2018.

[6] Ley de Secretos, art. 3.

[7] Ley de Secretos, art. 5.

[8] Ley de Secretos, art. 14.

[9] MACCIH: Derecho de Acceso a la Información e interés legítimo de acceso a la información e intereses legítimos de defensa y seguridad en Honduras: La búsqueda del balance en un estado democrático y constitucional de derecho. Julio de 2017. Accesible el 3 de octubre en: https://www.oas.org/en/spa/dsdsm/maccih/new/docs/20170705_MACCIH_5.pdf

[10] Decreto 211-2012, aprobado el 18 de enero de 2013 y publicado en La Gaceta, No. 33,099, de 16 de abril de 2013.

[11] Entre otras, la Dirección Ejecutiva de Ingresos (ahora Servicio de Administración de Rentas), el Registro Nacional de las Personas, el Instituto Hondureño de Seguridad Social, el Instituto de la Propiedad, la Dirección de la Marina Mercante, la Dirección de Aeronáutica Civil, la Empresa Nacional de Energía Eléctrica y el Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados.

[12] Acuerdo ministerial 1402-2018.

[13] Artículo 30 de las disposiciones generales del Presupuesto 2016. Accesible el 11 de noviembre de 2019 en: http://www.sefin.gob.hn/wp-content/uploads/Presupuesto/2016/Aprobado/Disposiciones%202016.pdf

[14] Acuerdo Ejecutivo 059-2012 y resolución 73-2009 del IAIP.

[15] OACNUDH, Las violaciones a los derechos humanos en el contexto de las elecciones de 2017 en Honduras. Accesible el 3 de octubre en https://oacnudh.hn/informes-tematicos/

[16] Diario Tiempo, “El MP requiere al jefe de las Fuerzas Armadas información necesaria sobre las muertes poselectorales”, 17 octubre 2018. Accesible el 3 de octubre en: https://tiempo.hn/mp-requiere-al-jefe-de-ff-aa-informacion-necesaria-sobre-muertes-poselectorales/

[17] Resoluciones citadas en MACCIH, 2017, op. cit., p. 19.

[18] Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Honduras 2016, párr. 37.

[19] http://www.poderjudicial.gob.hn/Documents/SC-23-2016-OEA-MACCIH.PDF

[20] http://www.poderjudicial.gob.hn/Documents/SentRecInc-COHEP26062015.pdf

[21]https://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CCPR/Shared%20Documents/HND/INT_CCPR_FCO_HND_32139_S.pdf

[22] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala, Sentencia de 25 de noviembre de 2003 (Fondo, Reparaciones y Costas), Serie C 101, párrs. 180 y 182.