Lucía Vijil Saybe* y Oscar Orlando Hendrix**
La instalación de las ZEDE ocupa el lugar central en el debate público de los últimos meses, en la medida que el consenso crece en torno de su ilegalidad e ilegitimidad.
Aquí veremos cómo la ciudadanía ha tomado la palabra, activando los mecanismos de la democracia participativa, frente a un régimen carente de pudor, despojado de toda credibilidad.
Los últimos debates sobre las Zonas Especiales de Empleo y Desarrollo Económico (ZEDE) en la agenda pública de Honduras, han girado en torno a su ilegalidad, las reformas constitucionales y los ajustes a las políticas fiscales para su establecimiento en el país.
El proceso continuado de exclusión de las poblaciones de sus territorios se refleja en leyes y reglamentos en al menos tres aspectos esenciales: 1) participación ciudadana, 2) entorno y relaciones culturales y, 3) formas de organización comunitaria y demandas políticas. Estos tres elementos serán abordados a partir de la experiencia de la comunidad Crawfish Rock y el proceso de resistencia comunitaria ante la instalación de Prospera, una entidad mercantil creada bajo la modalidad de las ZEDE.
En el primer apartado pretendemos abordar los elementos críticos de lo que se puede comprender como territorialidad, desde sus significantes y traslado a la realidad de la resistencia en Crawfish Rock. En el segundo apartado nos permitimos problematizar la democratización en el marco de la instalación de la ZEDE Prospera, la incompatibilidad de la normativa municipal con la ley de las ZEDE y los mecanismos de una participación ciudadana efectiva. Y finalmente, la forma en que la resistencia comunitaria se instala para hacer frente a la narrativa permanente de una exclusión fundada en la ilegalidad.
1. LA TERRITORIALIDAD Y SU RELEVANCIA EN LA DISPUTA SOBRE LAS ZEDE
En América Latina, luego del período de las dictaduras (años 80 del siglo pasado) y el estallido de las políticas neoliberales en la región (años 90), fue necesario repensar las categorías, los actores (entre estos el Estado-Nación), así como la problematización de los movimientos sociales en una fase de extractivismo depredador y mercantilización de los bienes comunes, constituyéndose en una etapa en la que: “Lo nuevo debe lidiar no sólo con el autoevidente dejá vu (conceptos y teorías viejas), sino también con las fuerzas sociales y políticas que se movilizan con particular eficiencia cuando son confrontadas con algo nuevo”[1].
En la necesidad de replantear las categorías y partir de una interpretación integral, más allá de cualquier debate legal y económico, se formula una concepción del territorio como manifestación “de una determinada configuración social no exenta de conflictos que involucran a una diversidad de actores que comparten el espacio”[2] y que puede estar determinada por las representaciones simbólicas de los actores comunitarios y la acción concreta del sujeto político en su espacio de interacción y su proceso histórico identitario. Lo anterior ubica al territorio como un espacio que va más allá de sus límites geográficos.
La territorialidad se expresa “en la capacidad de autoorganización y respuesta al entorno de los sistemas sociales”[3], y ese ejercicio es el que le da el sentido a todo acto de resistencia y, más allá de eso, a la acción de una ciudadanía comunitaria activa. Las ZEDE, a través de Prospera, han significado la materialización de la acumulación por desposesión en pleno siglo XXI y una fase extensiva de reacomodamiento de las élites económicas nacionales e internacionales.
Lo que está en disputa
El concepto de territorialidad en el espacio geográfico donde se encuentra Prospera en el departamento de Islas de la Bahía, supone una connotación diferente en la organización, la cultura y la sociedad comunitaria, pues entran en disputa las aspiraciones sociales por el territorio en tres dimensiones: subjetiva, concreta y abstracta[4].
La dimensión subjetiva es la forma en que la ciudadanía asume el significado de la tierra. En diferentes intervenciones, las lideresas de la resistencia contra las ZEDE en Roatán, Luisa Coonor y Venessa Cárdenas, han hecho eco a ese significado:
representa toda mi vida, la de mis hermanos y las de mis padres, aquí nacimos y las ZEDE, sí, nos causa preocupación porque nosotros vivimos aquí […] y en la ley de ellos se habla de la expropiación. Nosotros seríamos la primera comunidad en despojarnos de nuestros terrenos y eso no lo podemos permitir[5].
Ese lugar físico (traducido a hectáreas para cualquier inversionista extranjero) se subjetiviza para la comunidad en un sitio de intercambio de relaciones, de tejido cultural y, más importante aún, en “nuestra casa, nuestro hogar”.
La dimensión concreta se traduce en toda acción que se desarrolla de forma individual o colectiva que asegura o sostiene el desarrollo de la localidad, así como el esquema de valores que rige la convivencia. Esta dimensión implica un reconocimiento de las diversidades culturales. En el caso de Crawfish Rock, se visibiliza una comunidad de isleños e isleñas de habla inglesa quienes, de acuerdo a Venessa Cárdenas[6]: “son muy arraigados, de tal forma que rara vez emigran; y si eso sucede, siempre vuelven a la isla, porque son felices a la orilla de la playa”.
La dimensión abstracta se relaciona con las formas organizativas y de encuentro político, partiendo de los derechos reconocidos hasta las propuestas comunitarias de acción frente a la realidad. Las palabras de Cárdenas son contundentes: “Nosotras estamos luchando por mantener este pedacito de comunidad donde vivimos. Nuestro grupo étnico [negros de habla inglesa], los nativos de aquí lo queremos mantener”[7]. Y sumándose a otras reacciones, han reiterado las exigencias respecto a que el Estado hondureño respete los derechos de los pueblos originarios reconocidos en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Las tres dimensiones esbozadas complementan la noción de territorialidad y la forma en que debe retomarse cada proyecto de despojo y su relación con la comunidad. En este escenario nos preguntamos: ¿se reconoce la territorialidad en la Constitución de la República, como un espacio de convivencia social y cultural? La Ley que creó las ZEDE, ¿habla sobre el reconocimiento de los derechos ancestrales, la consulta e información oportuna bajo todos los mecanismos de transparencia en una democracia? Y más importante aún, ¿cómo se está asegurando la participación ciudadana oportuna y la influencia de la administración local bajo la figura de las municipalidades?
Un enfoque de desarrollo excluyente
Históricamente, los pueblos originarios han sido excluidos de las políticas públicas, perseguidos por defender los bienes de la naturaleza e ignorados en sus demandas sobre la gestión comunitaria. Sin embargo, el modelo capitalista y la perpetuidad de Honduras como una economía primaria exportadora, sí reconoce la necesidad del espacio geográfico como un factor de crecimiento económico.
La narrativa discursiva para promover las ZEDE tiene un enfoque de desarrollo excluyente —pues son planteamientos concebidos por la élite económica para su propio beneficio—, que relega a la economía y la sociedad a una continua dependencia respecto de las grandes economías globalizadas, sin haber efectuado transformaciones internas profundas para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de la ciudadanía.
Cuando establecemos la necesidad de la disputa por la narrativa territorial, también hablamos sobre las formas de organización y la gestión desinteresada del Estado de Honduras en comunidades como Crawfish Rock. Y no disponer de conceptos actualizados sobre la territorialidad en la normativa, hace que la democracia —ya frágil en el país—, sea afectada con más fuerza. Nos referimos a lo contemplado en las normativas municipales.
Las dimensiones mencionadas y su caracterización en el conflicto, nos permiten poner en el debate los elementos ignorados durante años por el Estado hondureño; nos referimos a los principios básicos de las democracias y la gestión de la participación ciudadana y comunitaria.
Se legaliza la exclusión histórica
Una de las amenazas más graves de las ZEDE, es que profundizan la ruptura de la gobernanza en el ámbito local. Lejos de crear dinámicas que fortalezcan el tejido sociopolítico en las comunidades, el relacionamiento y cercanía con las autoridades locales, se prefiere invisibilizar a la ciudadanía. Es una exclusión histórica que se legitima mediante su legalización. Esta tendencia se manifiesta en todo el modelo extractivista, y las ZEDE son la expresión extrema de dicho modelo.
Buscan legalizar e institucionalizar conceptos limitados de lo que es un territorio, no solo reduciendo el universo de los elementos objetivos y subjetivos que lo componen, sino también aislándolos de la totalidad de la que forman parte en el municipio, el departamento, la región y el territorio nacional. Pretenden, por la vía legal, seguir alejando de los territorios el protagonismo de las individualidades, colectividades y comunidades.
En el caso de las ZEDE, las violaciones sistemáticas a la participación ciudadana inician desde las reformas ilegales al texto constitucional. El artículo 294 constitucional se refiere a la división política del territorio nacional y en este se estableció que, además de contar con departamentos y municipios autónomos, se agregan las ZEDE.
Al territorio, desde lo nacional, departamental y municipal, lo podemos relacionar con los tres niveles electivos de cargos de elección popular que históricamente hemos tenido desde la Constitución de 1982: 1) Nacional: Elección presidencial que determina quién ejerce la titularidad del Poder Ejecutivo. 2) Departamental: Elección de los 128 diputados y diputadas que integran el Congreso Nacional, son el Poder Legislativo; estos, además, son los delegados por representación para escoger a los magistrados que integran la Corte Suprema de Justicia, que ejerce la titularidad del Poder Judicial; y, 3) Municipal: Elecciones locales que definen la integración de las corporaciones municipales, que administran los 298 municipios. Y si bien es cierto que estos son los niveles electivos de los tres poderes del Estado, el elemento territorial es inherente a la división política de cada uno de estos niveles, en los que se define la representatividad.
La lógica excluyente y antidemocrática
A diferencia de estos niveles, las ZEDE —como espacio territorial delimitado— no gozan de los mínimos presupuestos democráticos de representación y participación en su creación ni en su funcionamiento, lo que genera una seria contradicción con los elementos constitutivos de nuestro Estado de Derecho. La dinámica de representación y participación ciudadana dentro de las ZEDE se encuentra vaciada de lo que dispone el espíritu de la Constitución para ser parte de la división política del país.
Seguidamente, en el artículo constitucional 303, mediante reforma, se dispuso que“es necesaria la celebración de un referéndum o plebiscito para las personas que habiten la zona sujeta a régimen especial, cuando su población supere los cien mil habitantes. La Ley Orgánica debe establecer expresamente la normativa aplicable”.Y en una parte de la reforma del artículo 329, se señala que es atribución del Congreso Nacional la creación de las ZEDE por los votos de dos terceras partes de sus miembros, a la vez que establece que “este requisito no es necesario para regímenes especiales creados en zonas con baja densidad poblacional”.
Aquí se crea un falso dilema sobre el número de población necesario para realizar una consulta. En Honduras, casi 280 de los 298 municipios (más del 90%) no alcanzan los cien mil habitantes. La reforma enuncia algunos mecanismos de participación democrática, pero los estándares que se establecen para su implementación son muy limitados; la posibilidad de participación es más de apariencia que de efectividad real.
Se pretende reducir el plebiscito, el referéndum y la Consulta Previa, Libre e Informada (CPLI) a un asunto de cantidad de población, como si los derechos humanos se limitaran a números de personas cuando, en muchos casos, estos procesos consultivos son creados precisamente para dar voz y voto a las minorías históricamente excluidas de las principales decisiones sobre sus territorios. Estas reformas constitucionales evidencian los argumentos y maniobras para evadir a toda costa la consulta y participación ciudadana, y la Ley Orgánica de las ZEDE (LOZ) amplía esta lógica antidemocrática.
Negación de los principios de gestión territorial
En términos de gestión territorial, ninguna de las políticas o planes de descentralización, incluso la aprobada por el Congreso Nacional en 2016 —engavetada y pendiente de sanción—, conocida como “Ley de Descentralización del Estado de Honduras”, menciona las ZEDE.
En tal sentido, podríamos afirmar que su implementación constituye un retroceso en los pocos avances alcanzados en el ordenamiento territorial en los últimos años, pues violenta los mínimos principios democráticos contenidos en las normas e instrumentos de gobernanza territorial. Se niegan principios como el de subsidiaridad “cuyo propósito es garantizar a los titulares de los órganos de gobierno municipal, la toma de decisiones lo más cercana posible del ciudadano”[8], y el de “Participación ciudadana como medio generador de gobernabilidad”, solo para mencionar algunos.
Un atropello a la autonomía y la gobernanza territorial
En cuanto a la autonomía municipal, con la aprobación de la LOZ se violenta el artículo 12 de la Ley de Municipalidades que, en su párrafo segundo, reza: “Previo a la reforma de la presente Ley o emisión de normas que afecten el patrimonio o el marco de competencias de las municipalidades, deberá contarse con la opinión de la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON)”. Algo que no sucedió.
En 2019, en la XXIX Asamblea de la AMHON: “durante la comparecencia abordaron temas de interés nacional, siendo un gran reto tanto para el gobierno Central y gobierno Local entre ellos; alcanzar una verdadera autonomía municipal, lograr la Ley de Descentralización, fortalecer la rendición de cuentas y transparencia municipal y trabajar más en el tema de educación, seguridad e infraestructura[9]“.
En 2021, en pleno debate nacional sobre las ZEDE, en la XXX Asamblea de la AMHON, los alcaldes se limitaron a hacer un llamado al Gobierno para establecer “una agenda conjunta frente a las acciones que afectan directamente el marco de competencias de los Gobiernos Municipales, como es el caso específico de ir creando mecanismos que permitan la reforma de la Ley ZOLI y ZEDE para afianzar la autonomía municipal”[10]. Esta posición no tuvo la contundencia que se esperaba.
La institucionalidad tradicional del poder Ejecutivo, encargada de coordinar y promover la gobernanza territorial, queda prácticamente al margen del proceso de creación y gobernanza de las ZEDE. La Secretaría de Gobernación, Justicia y Descentralización, los gobernadores políticos, las corporaciones municipales, los alcaldes municipales y los municipios —a pesar de su autonomía—, desaparecen del protagonismo legal de sus territorios en el proceso de creación y funcionamiento de las ZEDE. También desaparecen todos los mecanismos de participación ciudadana como la CPLI, el referéndum, el plebiscito y el cabildo abierto.
2. LA RESPUESTA CIUDADANA DESDE LOS TERRITORIOS
Ha sido la ciudadanía, a través de las organizaciones y movimientos sociales, la que ha expresado su rechazo a las ZEDE en cada uno de los municipios donde han aparecido estos proyectos. La respuesta de oposición y resistencia ha ido desde pronunciamientos, entrevistas, caravanas vehiculares y foros, hasta exigencias para llevar a cabo cabildos abiertos.
En la isla de Roatán, entre junio y julio de 2020, se conformó la Mesa para la Defensa del Territorio de Islas de la Bahía. En agosto, esta fijó una postura organizada y clara en su primer comunicado público, en el que expresó:
… nos manifestamos en desacuerdo de cualquier tipo de negociación entre el Gobierno Central con empresas extranjeras en nuestro territorio nacional sobre el patrimonio público, cultural y ambiental… No aceptamos ser conejillos de indias de sueños de supuestos libertarios, que no representan nuestra realidad y por no cumplir con la implementación de una consulta previa, libre e informada como reza el Convenio 169 de la OlT.
En este fragmento podemos ver el sentido de pertenencia relacionado con nuestro territorio nacional, en el que, además, se identifica el carácter ideológico de las proclamas de los representantes de la ZEDE Prospera, a quienes califican como sueños de supuestos libertarios. Asimismo, señalan la desconexión de estos modelos de desarrollo impuestos por el gobierno central, al argumentar que no representan nuestra realidad. Además, denuncian la exclusión manifiesta de su identidad como pueblos originarios al no cumplir con la implementación de una consulta previa, libre e informada como reza el Convenio 169 de la OlT.
El proceso organizativo de resistencia contra la ZEDE Prospera en Islas de la Bahía es liderado esencialmente por mujeres. Las voces y rostros más reconocidos son de mujeres del Patronato de Crawfish Rock, al igual que en la mayoría de los liderazgos de las organizaciones y las personas que conforman la Mesa.
En octubre de 2020, los alcaldes de los cuatro municipios del departamento de Islas de la Bahía (Roatán, José Santos Guardiola, Utila y Guanaja), el diputado del departamento, así como la Cámara de Comercio y la Cámara de Turismo firmaron un comunicado histórico que rechaza la instalación de las ZEDE en su territorio.
Con el apoyo manifiesto de los alcaldes, en junio de 2021 se solicitó un Cabildo Abierto para expresar el rechazo a las ZEDE. Por otra parte, desde diciembre de 2020 se inició la recolección de firmas para respaldar dos iniciativas ciudadanas contra las ZEDE y, aunque el proceso ha sido lento, se obtuvo la firma de los candidatos a alcalde de los tres principales partidos políticos de Roatán; también firmó la mayoría de ciudadanos de los otros municipios de Islas de la Bahía.
Los cabildos abiertos: una reacción en cadena
En La Ceiba, departamento de Atlántida, en abril de 2021 trascendió en las redes sociales y los medios de comunicación la agregación de un área de aproximadamente 300 acres de tierra, denominada Puerto Satuyé, a la ZEDE Prospera. Esto provocó la movilización de varias organizaciones sociales de La Ceiba, que solicitaron formalmente a su Corporación Municipal la convocatoria a un Cabildo Abierto para el sábado 19 de junio, en el que el pueblo votó contra las ZEDE[11].
En el municipio de Tela, en el mismo departamento, la Corporación Municipal fijó su rechazo a las ZEDE y a la vez convocó a un Cabildo Abierto[12] para el 30 de julio. La Corporación Municipal de Trujillo, Colón, ha convocado a Cabildo Abierto para el sábado 3 de julio. La Corporación Municipal de Choloma, Cortés, se pronunció contra la instalación de las ZEDE por decisión unánime, desde octubre pasado[13], pero aún no ha convocado a Cabildo Abierto. Se espera que, en Jutiapa, Atlántida, también se convoque a Cabildo Abierto.
David Castro Suarez, alcalde de Cedros, departamento de Francisco Morazán, publicó el 22 de junio en su cuenta de Twitter que “Los 126 alcaldes mediante cabildos abiertos rechazaremos la violación de nuestra autonomía municipal, NO A LA ZEDES”. Este alcalde preside, provisionalmente, la recientemente creada Asociación de Alcaldes de Honduras[14], que cuenta con el apoyo de más de un centenar de alcaldes; además, es el actual vicepresidente de la AMHON.
La convocatoria a cabildos abiertos a nivel nacional ha sido una reacción en cadena, después de la exigencia popular en La Ceiba, donde la Corporación Municipal no se ha pronunciado oficialmente. Sin embargo, el alcalde Jerry Sabio y algunos regidores, de manera individual, han manifestado su rechazo a las ZEDE.
La población se sigue manifestando activamente y los cabildos abiertos son una vía democrática, legal y participativa que la ciudadanía ha ido priorizando.
¿Quién debe decidir sobre la gestión de un territorio?
Son interesantes las contradicciones que surgen. Primero, municipios como Roatán y La Ceiba, donde ya hay ZEDE otorgadas y en construcción; municipios como Tela y Trujillo, que se anticipan a estos proyectos, y que están incluidos en los siete departamentos priorizados (Atlántida, Colón, Cortés, Gracias a Dios, Islas de la Bahía, Choluteca y Valle).
Esto nutre la discusión sobre quién debería decidir sobre la gestión de un territorio. En el caso de las ZEDE, puede ser: 1) Congreso Nacional —que hasta la fecha no ha aprobado una sola ZEDE—, cuyos diputados, en su mayoría, desconocen el ámbito espacial sobre el que pueden tomar decisiones las ZEDE. Podría darse el caso de una decisión sobre departamentos como Islas de la Bahía o Gracias a Dios que solo tienen un diputado; por tanto, este tendría que defender su posición contra los restantes 127 diputados. 2) Comité de Buenas Prácticas, sin atribuciones constitucionales, integrado por veintiún (21) personas de las que diecisiete (17) son extranjeros que apenas han visitado el país, y cuatro (4) hondureños en los que predomina su condición de ser funcionarios públicos. 3) La población que reside en un municipio ejerciendo soberanía ciudadana en su territorio, a través de lo más cercano a una democracia directa que tenemos en nuestra legislación nacional: los cabildos abiertos.
Un gran conflicto es el diseño de las facultades prácticamente unilaterales que tiene el Congreso Nacional sobre los territorios que, en la práctica, han sido usurpadas por el Comité de Buenas Prácticas. Históricamente, este conflicto se ha vivido en los casos del extractivismo proveniente de la minería y las hidroeléctricas, pero, en el extremo de las ZEDE, se saca de la ecuación a las municipalidades y los territorios.
Sin embargo, nuevamente, la demanda y la práctica ciudadana le están dando el contenido democrático a las disposiciones de autonomía, atribuciones y objetivos establecidas en la Ley de Municipalidades: “… una municipalidad que ejerce y extiende su autoridad en su territorio y es la estructura básica territorial del Estado y cauce inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos” (Art. 2); “La protección, conservación, reforestación y preservación del medio ambiente” (Art.12A); “Elaboración y ejecución de planes de desarrollo del municipio” (Art. 13).
En un Estado sin derecho, pero con corrupción y prácticas dictatoriales, la respuesta de la ciudadanía ha sido resistir y movilizarse, fortaleciendo sus acciones con prácticas de una democracia más cercana a los territorios. Problematizar la significancia del territorio y lo que implica trastocar las relaciones que ahí se tejen, es también un reto permanente para la consolidación y búsqueda de procesos que aseguren la participación ciudadana informada y vinculante.
Es así que la resistencia en Crawfish Rock está determinando y guiando las narrativas locales que deben llevarse a discusión. Nos referimos a la gestión y el desarrollo pensado desde las comunidades y, más importante aún, la forma en que deberían avanzar las propuestas políticas sobre la gestión de lo municipal y lo local.
* Investigadora del Centro de Estudio para la Democracia (CESPAD). Licenciada en Comercio Internacional y máster en Cooperación Internacional y Gestión de Proyectos para el Desarrollo.
** Abogado y defensor de Derechos Humanos. Consultor en Políticas Públicas Locales.
[1] Sousa Santos, B. (2011). Epistemologías del Sur. Revista Internacional de Filosofía Iberoamericana y Teoría Social, pp. 17-39.
[2] Gómez, C. y Hadad, M. G. (2007). Territorio e identidad. Reflexiones sobre la construcción de territorialidad en los movimientos sociales latinoamericanos. Retrieved, junio 2021, en: https://www.aacademica.org/000-024/152.pdf
[3] Arreola, A. y Saldívar, A. (2017). De Reclus a Harvey, la resignificación del territorio en la construcción de la sustentabilidad. Región y Sociedad, 29, pp. 223-250.
[4] Ibíd., p. 223.
[5] “Crawfish Rock: entre el abandono del gobierno y la amenaza de expropiación por instalación de ZEDE”, disponible en: Criterio.hn, 6 de noviembre 2020.
[6] Sandra Rodríguez, “Isleños de Roatán no ‘ZEDErán’ sus bienes comunes”, en Defensores en Línea.com, 5 de octubre 2020.
[7] “Crawfish Rock: entre el abandono del gobierno y la amenaza…”.
[8] Artículo 12A, Ley de Municipalidades.
[9] Principios Orientadores del Desarrollo. Plan de Nación. Decreto Legislativo 286-2009.
[10]https://www.amhon.hn/post/autonom%C3%ADa-municipal-y-descentralizaci%C3%B3n-dominan-agenda-en-asamblea-de-amhon
[11] Véase: https://radioprogresohn.net/portada/asi-fue-el-cabildo-donde-la-ceiba-dijo-n0-a-las-ciudades-modelo/
[12] En: https://radioprogresohn.net/aplicacion-movil/autoridades-municipales-en-tela-atlantida-rechazan-instalacion-de-zedes/
[13] Véase: https://radioprogresohn.net/instante/autoridades-de-choloma-cortes-se-pronuncian-contra-las-ciudades-modelo/?fbclid=IwAR2Wk5gve91GGG8j-4qNdPdbq83cfToNIheE27pvpv4GBVasWQyQ9Czo6WM
[14] Véase: https://proceso.hn/mas-de-un-centenar-de-ediles-crean-asociacion-de-alcaldes-de-honduras/