Lucía Vijil Saybe* y Oscar Orlando Hendrix**
¿Cómo interpretar la propuesta del alcalde de Roatán, ante la inminente instalación de una ZEDE en ese municipio insular?
Lo cierto es que, frente a la descabellada pretensión de responder a una ZEDE convirtiendo al municipio de Roatán en otra ZEDE, cobra más importancia aún reivindicar las propuestas que elaboran los movimientos sociales y las organizaciones locales que se posicionan en la defensa de la soberanía territorial.
La ofensiva extractivista en Honduras se ha consolidado en su fase más violenta a partir del golpe de Estado de 2009, a través de factores como: a) la corrupción en los procesos de otorgamiento de permisos de operación y concesiones, como en el caso “Fraude sobre el Gualcarque”[1]; b) los procesos de militarización y violencia territorial; c) la creciente criminalización y judicialización de las personas defensoras del territorio y, d) reforma y creación de marcos jurídicos que favorecen las diferentes modalidades del extractivismo, impulsadas por el partido gobernante como pieza fundamental en la expansión de la frontera de dicho modelo. En definitiva, aumenta la conflictividad socioambiental, pero, a la vez, se reconfigura el papel de los actores que intervienen en el proceso.
Cada uno de los factores señalados se vincula con patrones comunes de violación a los derechos humanos, en tanto que las salidas planteadas por los actores municipales ante la inminente instalación de las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico (ZEDE) se complejiza cuando desconocen las principales garantías ciudadanas.
Este artículo aborda este tema, focalizando la atención en el caso del municipio de Roatán, en Islas de la Bahía, cuyas autoridades municipales han expresado la intención de convertir este municipio en una ZEDE para no estar en desventaja respecto de una ZEDE de capital privado ya establecida en esta jurisdicción.
¿Propuesta de Roatán para convertirse en una ZEDE?
A principios de agosto se hizo pública una propuesta del alcalde de Roatán, Jerry Hynds, a la Corporación Municipal: convertir el municipio de Roatán en una ZEDE. El alcalde argumenta que su propuesta está basada en el temor real de que la ZEDE Próspera, ya instalada en el municipio, mediante la competencia desleal que le facilita la Ley Orgánica de las ZEDE (LOZ), puede provocar una fuga de los capitales ya establecidos en la isla hacia el régimen jurídico que ampara a las ZEDE, que presenta algunos rasgos de paraíso fiscal.
“Si Roatán se convierte en ZEDE, Próspera no puede competir contra Roatán”, aseveró el alcalde, agregando que “esta es la mejor forma de desaparecer a Próspera”. Para el edil, lo “importante es que los locales sigan dirigiendo su propio desarrollo”.
No obstante, la propuesta del alcalde tiene una concepción muy limitada del problema, incluso del desarrollo de la isla. Identifica adecuadamente la amenaza que representa la ZEDE Próspera para la recaudación de impuestos y, por ende, para la competitividad del municipio para atraer inversiones, pero se ignoran las implicaciones constitucionales, sociales, históricas, antropológicas, económicas, culturales y democráticas.
¿De dónde proviene la propuesta?
Al parecer, el Comité de Adopción de Mejores Prácticas (CAMP) es el que ha dado esperanzas sobre esta propuesta[2], así que podríamos estar ante una manifestación de ingenuidad política. Las autoridades locales —considerando que la expectativa ha tenido eco en algunos regidores—, están creyéndole al CAMP, precisamente el organismo que ilegalmente aprobó el establecimiento de la ZEDE Próspera en su municipio, sin siquiera informarles.
En principio, la propuesta para convertir a Roatán en una ZEDE resultó atractiva para los grandes empresarios locales; sin embargo, poco tiempo después manifestaron su rechazo al modelo. No obstante, podría existir la valoración, entre los caudillos y principales empresarios isleños que concentran la mayor parte de la actividad económica, particularmente el turismo, de ver en las ZEDE una oportunidad para seguir concentrando poder económico y político, al margen de los controles democráticos y la auditoría social.
Los intereses económicos de seis o siete grandes empresarios en Roatán son enormes, y una ZEDE aumentaría significativamente sus ingresos debido a que no pagarían muchos impuestos. En este caso, a la pregunta planteada en el Análisis Jurídico del Consejo Hondureño de la Empresa Privada (COHEP) en junio pasado: “Al migrar las empresas a las ZEDE por los beneficios fiscales y aduaneros que estas zonas representan, ¿cómo se financiarán las municipalidades?”[3], debemos agregar otra pregunta: Al convertirse en ZEDE los principales municipios del país, ¿cómo se financiaría el Estado de Honduras?
Se violenta el marco jurídico
La Constitución de la República, mediante la reforma ilegal del artículo 294, establece que:
El territorio nacional se dividirá en departamentos. Su creación y límites serán decretados por el Congreso Nacional.
Los departamentos se dividen en municipios autónomos administrados por corporaciones electas por el pueblo, de conformidad con la ley.
Sin perjuicio de lo establecido en los dos párrafos anteriores, el Congreso Nacional puede crear zonas sujetas a regímenes especiales de conformidad con el Artículo 329 de esta Constitución[4].
Así que esta eventualidad incluso iría contra la reforma ilegal contenida en el último párrafo del artículo constitucional 294, que se introdujo para crear las ZEDE.
La mayoría de la población isleña rechaza las ZEDE, por lo que la referida propuesta resulta muy poco viable. Además, actualmente, la isla experimenta un cambio demográfico por el que cada vez hay más población que, desde “tierra firme”, ha migrado a Roatán, fortaleciéndose así el sentido de pertenencia a la nación hondureña. No obstante, la propuesta podría terminar polarizando a la población isleña.
“Divide y vencerás”
Podemos considerar que, si la propuesta para convertir a Roatán en una ZEDE tuvo eco en el CAMP, es porque se trata de un acto deliberado para dividir a la población isleña. También puede tratarse de una maniobra para ganar tiempo, y así lograr que las ZEDE avancen, a pesar del rechazo nacional.
Es llamativo que este contexto haya surgido apenas unos días después de que la Mesa para la Defensa del Territorio de Islas de la Bahía participara activamente —como parte del Movimiento Nacional contra las ZEDE—, en la presentación al Congreso Nacional de una iniciativa ciudadana[5] que contó con más de 22 mil firmas recolectadas para exigir la derogación de las ZEDE.
Otros elementos a considerar
Este conflicto evidencia el peligro que representan las ZEDE para las finanzas de los municipios y para la gobernabilidad local. Las ZEDE y los municipios son incompatibles. En el caso de Roatán, la ZEDE Próspera no trae nada nuevo, pues solo busca atraer para sus fines la inversión ya existente en este municipio.
El actual alcalde y la Corporación Municipal están por concluir su periodo gubernativo; les quedan apenas cinco meses más en sus funciones. Y ninguno de ellos, ni quienes serán electos en noviembre 2021, tienen la potestad de decidir por todos en nombre del municipio.
La potestad de decidir solo la tiene la participación democrática, tanto que la ley manda que se celebren por lo menos cinco cabildos al año en los municipios. La municipalidad solo es un medio por el cual los ciudadanos administran y participan en la gestión de los intereses locales, como lo establece el artículo 2 de la Ley de Municipalidades, pero de ningún modo puede estar por encima de los derechos ciudadanos:
El Municipio es una población o asociación de personas residentes en un término municipal, gobernada por una municipalidad que ejerce y extiende su autoridad en su territorio y es la estructura básica territorial del Estado y cause (sic) inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos.
La Ley Orgánica de las ZEDE no contempla la posibilidad de que los municipios puedan convertirse en una ZEDE. Por el contrario, cuando menciona los municipios, lo hace como algo ajeno a las ZEDE. Aquí hay una doble implicación porque, además de conducir a la extinción del municipio, también se induce a pasar de la división política establecida, a otra que se crea en torno de las ZEDE. Así, legalmente, Roatán dejaría de existir como municipio.
El departamento de Islas de la Bahía y el municipio de Roatán fueron creados como tales hace casi 150 años, por lo que, además de una consulta (referéndum o plebiscito organizados por el CNE[6]), se necesitaría de dos terceras partes de los votos a favor en el Congreso Nacional, como mandan las reformas ilegales hechas a la Constitución en sus artículos 294 y 329, y la LOZ en su artículo 38. Además, en su artículo 39, la LOZ señala:
En cumplimiento a lo establecido en los Artículos 10 y 329 de la Constitución de la República, se declaran sujetas al presente régimen las zonas con baja densidad poblacional de los municipios ubicados en los Departamentos contiguos al Golfo de Fonseca y el Mar Caribe. Los propietarios de inmuebles que deseen incorporar los mismos a este régimen deben hacer una declaración ante notario e inscribir la misma en el registro especial que a tal efecto lleven las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico (ZEDE).
Así que la LOZ se refiere a la voluntad individual de los propietarios de tierras que quieran adherirse, no a los municipios.
En cuanto a la participación ciudadana en la toma de decisiones, se pasaría de la situación actual, que permite escoger democrática y directamente las autoridades (el alcalde y la Corporación Municipal), a otra en la que simplemente se trata de escoger un Secretario Técnico que, además, debe ser refrendado o ratificado por el CAMP, que está integrado por 17 extranjeros y 4 hondureños (todos del Partido Nacional).
¿Una ZEDE en la isla de Guanaja?
Hace unos días circuló la noticia de la instalación de una ZEDE en la isla de Guanaja[7]; ante la amenaza, los pobladores y el alcalde municipal manifestaron su rechazo. El “modus operandi” es el mismo con el que han venido actuando las ZEDE: no se produce ninguna comunicación formal del Gobierno ni del CAMP, y la ciudadanía se entera por medios electrónicos y fuentes no oficiales del establecimiento de una ZEDE. Sin embargo, se puede aplicar, a través de la web, para formar parte de “Guanaja Hills”[8].
Esta ZEDE operaría con la misma contra lógica de gobernanza territorial, tal como la ZEDE Próspera que, estando ubicada en Roatán, adhirió a su régimen el puerto de Satuyé, ubicado en La Ceiba, departamento de Atlántida. En el caso de Guanaja se utiliza la ZEDE Morazán, ubicada en Choloma, departamento de Cortés. Y se trata del mismo inversionista: Massimo Mazzone[9], de origen italiano.
Pretensión de consolidar las ZEDE mediante reformas legales
Analizando las reformas que el Congreso Nacional ha realizado en los últimos tres meses para expandir los beneficios a las ZEDE, podemos decir que la LOZ —pese a las grandes concesiones a favor del capital privado en materia fiscal y la cesión de soberanía territorial—, no ha logrado su objetivo de atraer las inversiones multimillonarias que tanto pregona el Gobierno. Por otra parte, los pocos inversionistas que están invirtiendo en las ZEDE, han entrado en una especie de renegociación de términos con el Gobierno, para ampliar sus privilegios.
Se necesitan dos terceras partes de los votos en el Congreso Nacional para reformar la LOZ, una cantidad que el Partido Nacional no tiene en este momento. La razón principal es que los demás partidos han manifestado su rechazo a posibles reformas para ampliar las ventajas que esta Ley concede a los inversionistas.
Para superar tal dificultad, el Gobierno ha optado por reformar otras leyes secundarias, que solo requieren de mayoría simple para su aprobación. Por tanto, se lleva a cabo una reforma indirecta de la LOZ[10], una acción que se considera ilegal.
Las reformas indirectas a la Ley Orgánica de las ZEDE
La primera de las reformas indirectas es la del Decreto Legislativo 32-2021[11] del 24 de mayo, publicado el 15 de junio de 2021. Más allá de incrementar los beneficios fiscales a las ZEDE, este decreto pone en evidencia la arquitectura de poder en que estas se fundamentan. Esta reforma, en su artículo 4, manda al Poder Ejecutivo a
… emitir un reglamento para regular las relaciones del Poder Ejecutivo con las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico (ZEDE). Este reglamento únicamente podrá ser puesto en vigor, reformarse o derogarse después de un proceso de consulta con las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico (ZEDE), a través del Comité para la Adopción de Mejores Prácticas (CAMP) y los Secretarios Técnicos de cada una de las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico existentes. Para que la entrada en vigor, reforma o derogación del mismo se considere válida, se requiere la aceptación expresa de la mayoría de estas zonas a través de sus Secretarios Técnicos.
Estas disposiciones le conceden un poder decisorio a las ZEDE sobre el reglamento que fija sus relaciones con el Poder Ejecutivo, que quedan así a discreción del órgano ejecutivo de las ZEDE. En una democracia funcional, el mismo trato debería darse a la ciudadanía. Es paradójico que las ZEDE, que no cumplen con el requisito de consultar a las comunidades donde se establecerán, sí deben ser consultadas cuando se quiera realizar acciones legales para regular su funcionamiento.
En contraste, el artículo 12 de la Ley de Municipalidades establece que: “Previo a la reforma de la presente Ley o emisión de normas que afecten el patrimonio o el marco de competencias de las municipalidades, deberá contarse con la opinión de la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON)”.
Es decir que, para efectuar una regulación similar al ejemplo antes citado de las ZEDE, a las municipalidades solo se les pide su “opinión”, la cual no tiene un carácter vinculante; tampoco debe respetar la opinión o decisión de cada municipio. El poder de decidir corresponde a la AMHON, en la que el voto de un municipio puede quedar diluido entre los 298 que la conforman.
La reforma del decreto que comentamos, ilegal e inconstitucional, inclina el poder del Estado a favor de las ZEDE, al otorgarles un mayor respaldo legal que a los municipios. Entonces, podemos afirmar que se discrimina a los municipios para favorecer a las ZEDE.
En agosto de 2021 se realizó otra reforma por medio de un decreto[12]. Se reformó el artículo 2 del decreto de mayo, el 32-2021. Se reforma la reforma, mediante la cual tratan de armonizar el hecho de que las ZEDE —incluidas las empresas ya establecidas que se acogen a su régimen de privilegios—, constituyen una amenaza a las finanzas de los municipios en que se instalan.
Esta última reforma, particularmente, parece ser una reacción directa a los cabildos abiertos, alcaldes y corporaciones municipales que se manifiestan contra el establecimiento de las ZEDE en sus jurisdicciones respectivas. Sin embargo, el trato con las ZEDE sigue siendo permisivo y respetuoso de su discrecionalidad al establecer que “pueden llegar a arreglos con los municipios donde operen para que dichos municipios puedan seguir recibiendo contribuciones y tasas dentro de los mismos”. De nuevo, no se les obliga a nada, y la amplitud de su poder discrecional sigue primando sobre las municipalidades.
A la vista está la rapidez con que se llevan a cabo las reformas para asegurar una legislación “blindada” a favor de las ZEDE. En el contenido de tal legislación hay una secuencia repetida, sistemática, cuyo propósito puede interpretarse como un deseo de otorgar los permisos de creación y expansión de las ZEDE y otras concesiones a su favor, en pleno año electoral. Una medida preventiva, por si los resultados de las elecciones generales de noviembre no favorecen al régimen actual.
Puntos en debate
Ante la propuesta de convertir a Roatán en una ZEDE, es importante debatir los puntos que emergen de una lectura crítica sobre tal proyecto.
Una propuesta de tal naturaleza no es compatible con el interés colectivo, porque no representa una salida para resolver la histórica exclusión social de la población en los espacios municipales. Por el contrario, las autoridades municipales que pretenden convertir el municipio de Roatán en ZEDE, como una respuesta económica para enfrentar la instalación de las ZEDE en su jurisdicción, abren un nuevo espacio de conflictividad que, peligrosamente, atenta contra la soberanía municipal y nacional.
Responder a la “competencia desleal” que las ZEDE representan por los privilegios que la ley les otorga, con la propuesta de convertir al municipio en una ZEDE, solo constituye una salida financiera guiada por la protección a las inversiones.Esto significa desconocer el derecho a la información, a la participación ciudadana, la posibilidad de tener un medio ambiente sano y el respeto debido al carácter ancestral de los pueblos que habitan y comparten este territorio.
Las municipalidades han jugado un papel trascendental en las conflictividades socioambientales en Honduras, casi siempre confabulándose con las empresas extractivas. Estas decisiones, determinadas por la situación de pobreza y abandono de los gobiernos locales por parte del gobierno central son preocupantes porque, siendo Roatán una de las ciudades turísticas más importantes del país, proponen convertirla en una ZEDE. ¿Qué se puede esperar de aquellos municipios con elevados índices de pobreza, migración, desempleo y violencia? Al colocar en el centro de la disputa únicamente las salidas financieras, cobra más importancia aún la reivindicación de las propuestas que elaboran los movimientos sociales y las organizaciones locales desde sus propias prácticas, que se posicionan en la defensa de la soberanía territorial. De igual modo, buscan nuevas formas de pensar el desarrollo, el reconocimiento de las garantías ciudadanas, y el papel de una población activa que propone salidas, a partir de sus realidades, a la matriz extractivista neoliberal.
[1] Véase: http://cespad.org.hn/2021/08/08/caso-fraude-sobre-el-gualcarque-arbitrariedad-procesal-y-exclusion-de-las-victimas/
[2] https://www.tunota.com/camp-respalda-interes-de-las-municipalidad-de-raotan-de-convertirse-en-zede
[3] Diario El Heraldo, https://t.co/frWqJvjDp8?amp=1
[4] Las cursivas son nuestras.
[5] https://criterio.hn/presentan-segunda-iniciativa-ciudadana-para-derogar-las-zede-en-honduras/
[6] Consejo Nacional Electoral.
[7] https://www.tunota.com/territorio-de-guanaja-al-mejor-postor-denuncian-pobladores
[8] https://guanajahills.com/incorporation
[9] https://guanajahills.com/project-management
[10]https://radioprogresohn.net/aplicacion-movil/reforma-tributaria-a-favor-de-las-zedes-es-una-aberracion-juridica-hugo-noe-pino/
[11] https://www.tsc.gob.hn/web/leyes/Decreto-32-2021.pdf
[12] https://www.latribuna.hn/2021/08/13/aprueban-nueva-reforma-a-la-ley-de-las-zede/
* Investigadora del Centro de Estudio para la Democracia (CESPAD). Licenciada en Comercio Internacional y Máster en Cooperación Internacional y Gestión de Proyectos para el Desarrollo.
** Abogado y Defensor de Derechos Humanos. Consultor en Políticas Públicas Locales.