Efraín Aníbal Díaz Arrivillaga*
Al arribar al Bicentenario de nuestra Independencia nacional, los espejismos de las élites gobernantes no se han hecho realidad. La promesa del progreso migró fuera de Honduras, y poco quedó para impulsar el desarrollo del país.
Como aquí veremos, la fragilidad institucional, el debilitamiento del Estado de derecho, el atraso secular y la ficción democrática siguen impidiendo hacer posible el Estado-nación y una sociedad más justa y más humana.
Desde la llegada de Cristóbal Colón a tierras hondureñas en 1502, los espejos sirvieron como un objeto engañoso para impresionar y ganar la confianza de los pueblos originarios, como preludio de lo que sería un brutal proceso de conquista y dominación colonial que perduró por tres siglos.
Después de la Independencia, las clases dirigentes de la nueva nación, influenciadas por los avances de la Revolución Industrial que se desarrolló primero en Inglaterra, luego en el resto de Europa y después en los Estados Unidos de América durante los siglos XVIII, XIX y parte del XX, se compenetraron con la idea del progreso y la necesidad de impulsarlo en Honduras, bajo la premisa de que, para alcanzarlo, era indispensable atraer la inversión y la tecnología externa.
El progreso y el Ferrocarril Interoceánico
El proyecto para la construcción de un Ferrocarril Interoceánico estaba inspirado en la visión del progreso, y el país se embarcó en esa idea. Pero resultó fallida y constituyó un fracaso político y financiero para la nación.
En el malogrado proyecto se combinaron algunos de los factores que han estado presentes en nuestro atraso secular; entre los más importantes, la falta de planificación, la incompetencia, la ignorancia, el endeudamiento, la politiquería y la corrupción. Una brillante idea —que pudo sentar las bases del desarrollo de la nación—, se convirtió en un espejismo inalcanzable y una pesada deuda ante acreedores extranjeros.
Las concesiones al capital extranjero
Desde el inicio de la Reforma Liberal en 1876, hasta la primera mitad del siglo XX, la apuesta por el progreso se tradujo en un sistema concesionario de los recursos naturales a favor de la inversión extranjera. Primero para el desarrollo minero en San Juancito, próximo a la capital de la República; y después el establecimiento de la economía de la plantación bananera en la Costa Norte, bajo la idea de promover una economía agroexportadora y minera para vincularse por esa vía con la economía internacional.
El resultado fue una economía de enclave, localizada, pero con poco impacto en el desarrollo del resto del país. El sistema concesionario venía aparejado al otorgamiento de privilegios y beneficios fiscales, lo cual significó que el proceso de acumulación de capital quedara en manos de los inversionistas extranjeros privados, pero muy poco para el progreso extendido al resto del país.
Los gobiernos nacionales no se interesaron en que ese progreso beneficiara a la mayoría de la población; por el contrario, se contentaron con las migajas de la mesa y los beneficios personales y políticos que obtuvieron por sus servicios a los intereses del inversor foráneo.
El capitalismo llegó con el capital extranjero, pero Honduras avanzó muy poco, excepto quizá en la periferia del enclave, principalmente en el valle de Sula y la región del Litoral Atlántico, hoy la parte más desarrollada del país. Y también quizás por eso, en medio de la inestabilidad, la inseguridad, el mal gobierno, el desempleo y el subdesarrollo, ahora se percibe el pasado del enclave bananero con cierta nostalgia: el momento de las “bananeras”, como una “época de oro”.
Después del “oro verde”
Si las clases dirigentes hubiesen tenido una visión enfocada hacia un desarrollo territorial integrador y, sobre todo, claridad en las prioridades para el desarrollo nacional, el país habría podido progresar. Pero el rezago persistió y el espejismo del “oro verde” se esfumó. Ni siquiera hubo un manejo eficiente del traspaso de los bienes nacionales en manos de las empresas extranjeras cuando las concesiones caducaron, casi un siglo después.
El fracasado Ferrocarril Nacional es el símbolo silencioso de una oportunidad perdida. Y el deficiente control que hoy se tiene sobre las inundaciones en la Costa Norte, nos recuerda que poco o nada aprendimos de la experiencia histórica del enclave bananero.
La era del desarrollo con impulso estatal
Durante el periodo 1950-1980 la élite gobernante, el empresariado emergente y la clase trabajadora, impulsaron juntos un proceso de modernización del Estado, la planificación del desarrollo, la expansión de la infraestructura física y los servicios sociales básicos.
En lo económico, la sustitución de importaciones mediante una industrialización interna, aunque incipiente; un mercado común centroamericano, la reforma agraria y un Estado desarrollista, influenciados por las ideas del pensamiento estructuralista latinoamericano que, desde la Comisión Económica para América Latina, CEPAL, lideraba el destacado economista argentino Raúl Prébisch (1901-1986).
El proceso modernizador resultó en un avance más dinámico de la economía y la sociedad. Sin embargo, el Estado-nación continuó sin consolidarse, debido a frágiles periodos democráticos, golpes de Estado, creciente militarización e intervencionismo foráneo en función de los intereses geopolíticos de los EE UU en la región centroamericana, que fue el presagio de la convulsión bélica de las siguientes dos décadas.
Las políticas neoliberales
En el decenio de 1980, con la corriente de pensamiento neoliberal que soplaba con fuerza en esta región (Consenso de Washington, 1983) y el proceso de globalización en marcha, se comienza a instaurar en la economía los regímenes especiales, como un punto de inflexión y cambio respecto del modelo de sustitución de importaciones y el proteccionismo arancelario del periodo anterior.
Se partía de la premisa de que los regímenes especiales le permitirían al país insertarse en el libre comercio, la apertura comercial externa y la globalización. El objetivo era impulsar un crecimiento más dinámico de la economía y reducir la pobreza; al menos esos eran los nuevos supuestos del modelo. Sin embargo, los años ochenta del siglo XX llegaron a ser conocidos como la “década perdida”.
Con la creación de la Zona Libre de Puerto Cortés (1976) y después con la aprobación del Régimen de Importación Temporal (RIT, 1984), se dan los primeros pasos para crear las zonas especiales con exoneraciones fiscales. La Ley de las Zonas de Procesamiento de Exportaciones (1987), fue la que estableció las bases de la industria de ensamblaje y los parques industriales, más conocida como industria maquiladora.
El objetivo fundamental era generar nuevos empleos y mejorar la competitividad del país, teniendo como sustento la utilización de mano de obra y recursos baratos. Esta legislación se complementaría con la creación de las Zonas de Desarrollo Turístico (ZOLITUR, 1998 y 2002), que extendió los beneficios fiscales no solo a la industria turística, sino también a los servicios de comidas rápidas.
Los modelos de regímenes especiales en el mundo
Aunque en el pasado reciente existieron ciudades con regímenes preferenciales para promover el intercambio económico y comercial, entre estas: Gibraltar (1704), Singapur (1819), Hong Kong (1848), Hamburgo (1888) y Copenhague (1891), todas tenían en común el hecho de ser ciudades-puerto o islas situadas en las principales rutas transoceánicas de navegación y comercio, algunas bajo un régimen colonial. Hong Kong es actualmente una región administrativa especial de China, con características diferentes a las de otras regiones chinas, incluyendo el régimen económico, pero bajo la soberanía de ese país, y resultó ser un referente para la idea de las ciudades modelo o autónomas. Singapur y Corea del Sur presentan experiencias similares.
La República Popular de China, con su proceso de apertura económica y búsqueda de inversiones para el desarrollo tecnológico y la industrialización, creó las Zonas Económicas Especiales bajo la tutela de su gobierno; es el caso de la ciudad de Shenzhen, que fue de las pioneras, como parte de las cuatro modernizaciones y el modelo de una economía de mercado socialista, que se implantaba.
Malasia se inclinó por los llamados parques industriales (concepto de zonas francas) para la producción de equipos eléctricos, electrónicos, semiconductores y maquinaria. De manera similar, Costa Rica se orientó a la fabricación de dispositivos médicos, y existen otras experiencias similares en América Latina y otras partes del mundo.
Estos diversos esquemas de zonas especiales tienen como objetivos: 1) Mayor valor agregado a productos y servicios; 2) Diversificación industrial manufacturera y más complejidad de las exportaciones; 3) Transferencia de tecnología y mejor competitividad en una economía globalizada donde importan las cadenas de valor; 4) Incentivos fiscales y condiciones propicias para atraer inversiones, que puedan crear las economías de aglomeración o concentración en ciudades que se expanden sobre un territorio, como señalaba el economista estadounidense Paul Krugman (1953), premio Nobel de Economía (2008); 5) Generación de empleo. Todos estos aspectos responden a una estrategia de desarrollo y prioridades de inversión, definidas por distintos países, para crear una capacidad competitiva frente al proceso de globalización.
Las “Ciudades Modelo” o Charter Cities
El economista estadounidense Paul Romer (1955), premio Nobel de Economía (2018), propuso en 2009 lo que él denominó Ciudades Autónomas, Ciudades Modelo o Chárter Cities, intentando reproducir el éxito de algunas de estas “zonas especiales” para atraer la inversión y el desarrollo tecnológico, y así convertirlas en motores de crecimiento para los países en desarrollo.
Romer pretendía que los países en desarrollo crearan un marco de reglas claras e instituciones sólidas (seguridad jurídica) para impulsar su crecimiento y desarrollo o, lo que es lo mismo, construir un adecuado clima de inversión, y pensaba que podría lograrse mejor en el ámbito de estas ciudades modelo. También proponía que un gobierno anfitrión se haría responsable de la gestión de la ciudad modelo o autónoma, donde se podría establecer nuevas reglas, normas, modelos de gestión, instituciones, desarrollo y cooperación.
Romer estuvo en Honduras, invitado por el presidente Porfirio Lobo Sosa (2010-2014); de ahí surge la idea de las Zonas Especiales de Desarrollo Económico (ZEDE). Sin embargo, el mismo Romer se desvinculó totalmente de la propuesta hondureña. Una de las críticas más severas que se le hizo a esta propuesta, es que lucía como una nueva forma de neocolonialismo.
La fundamentación jurídica de las ZEDE
El proceso de creación de las ZEDE tuvo dos momentos: una primera reforma al artículo 329 de la Constitución de la República, en el Capítulo I “Del Régimen Económico”, mediante el Decreto 283-2010 del 19 de enero de 2010, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 32.443 del 15 de febrero de 2011 y ratificado por el Decreto 4-2011 del 17 de enero de 2011[1], con el cual el Congreso Nacional creó las Regiones Especiales de Desarrollo (RED).
Sin embargo, el 17 de octubre de 2012 el pleno de magistrados de la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional esta reforma, con lo que canceló el proyecto de las RED. Por tal razón, el Legislativo reformó nuevamente el artículo 329 mediante el Decreto 236-2012 del 23 de enero de 2012, publicado en La Gaceta No. 33,033 del 24 de enero de 2013 y ratificado por el Decreto 9-2013 del 30 de enero de 2013[2], con el que creó las ZEDE. Y, el 12 de junio de ese mismo año, el Congreso Nacional aprobó, mediante el Decreto 120-2013, la Ley Orgánica de las Zonas Especiales de Empleo y Desarrollo Económico[3].
Las características de las ZEDE
Entre sus características más sobresalientes, además del rango constitucional que les fue otorgado, se encuentran las siguientes: 1) Gozan de autonomía funcional y administrativa, que incluye las funciones, facultades y obligaciones que se le confieren a los municipios; 2) Tienen su propio régimen fiscal y financiero; 3) Un sistema de órganos jurisdiccionales autónomos e independientes con competencia exclusiva del territorio cedido por el Gobierno de Honduras; 4) Pueden operar bajo la tradición del derecho común-anglosajón o de otros países del mundo; 5) Pueden establecer su propio sistema educativo y curricular (Art. 34, entre otros); 6) Tienen su propia estructura administrativa, conocida como Comité para la Adopción de Mejores Prácticas, una Comisión Permanente y una Secretaría Técnica.
Un análisis más detenido sobre las ZEDE, permite concluir que es una propuesta que presenta serias inconsistencias en su concepción y operación. El punto de partida —otorgarle un rango constitucional que sirva de marco jurídico-institucional a una zona especial, con la misma autonomía funcional y administrativa que se les confiere a los municipios—, es un contrasentido. No solo porque se corre el riesgo de fragmentar el territorio nacional en pequeños gobiernos a lo largo y ancho del país, sino porque, además, produce un traslape y efectos contraproducentes en las funciones del gobierno local y nacional.
Si lo que se pretendía era establecer un clima de inversiones adecuado y atractivo para la inversión extranjera y nacional, que incluye la seguridad jurídica, las ZEDE, con las implicaciones y contradicciones de orden constitucional y legal que presentan, más bien pueden provocar un ambiente de confusión e incertidumbre para los posibles inversionistas, con un efecto contrario al que supuestamente es su objetivo fundamental. En lugar de seguir el camino de las ZEDE, lo pertinente hubiese sido tomar los ejemplos de desarrollo de otros países, y adaptar las lecciones aprendidas.
Seguimos sin definir una estrategia de desarrollo
Otro elemento importante es que las ZEDE no forman parte de una estrategia de desarrollo y prioridades de inversión del país; al menos ese aspecto no está planteado con claridad. Si bien es cierto que, según el artículo 1 de su Ley Orgánica, son creadas con el propósito de acelerar el cumplimiento de las metas del Plan de Nación y facilitar condiciones que permitan al país insertarse en los mercados mundiales bajo reglas altamente competitivas y estables, el Plan no se ha materializado en toda la década, ni ha servido para orientar el desarrollo del país y la inversión pública y privada.
El artículo 2 establece distintas modalidades y combinaciones con que las ZEDE pueden ser creadas para procurar el desarrollo de las inversiones, bajo modelos incluyentes y otros análogos. Sin embargo, era preferible perfeccionar las zonas de procesamiento de exportaciones e industriales ya existentes, para migrar posteriormente a una etapa de mayor valor agregado, de complejidad en la producción y transferencia tecnológica. Es decir, una competitividad basada más en el conocimiento y la innovación, que en un esquema que tiende a desmembrar el país, cediendo a particulares espacios del territorio nacional, con efectos perversos para el futuro de la sociedad hondureña, que apenas comienzan a aflorar.
El modelo económico excluyente sigue vigente
Hay que señalar que el modelo de apertura comercial externa —cuyos ejes han sido la industria maquiladora, la agroexportación y la industria turística—, no modificó las características del modelo económico tradicional, altamente concentrador de la riqueza y productor de desigualdad.
La economía no creció con suficiente dinamismo para reducir la pobreza (especialmente en el campo), generar empleo y oportunidades para la población, sobre todo para los jóvenes. Los servicios básicos de salud y educación se deterioraron, como ha quedado demostrado con el manejo de la pandemia; la inseguridad, la corrupción y la emigración crecieron aceleradamente. En suma, el país no mejoró en su bienestar y calidad de vida.
Las ZEDE y la falta de transparencia
El proceso de formación, integración y aprobación de las ZEDE ha sido poco transparente, mantenido casi como un secreto de Estado, sin que las poblaciones fueran consultadas como lo establece la propia ley de las ZEDE, lo cual ha generado una fuerte oposición comunitaria.
Sin embargo, el proceso continúa contra viento y marea, con probables efectos perversos. Entre estos cabe mencionar el paradójico hecho de que, incluso las municipalidades, pretendan convertirse en ZEDE, o que empresas ya constituidas y que tributan al fisco, deseen acogerse a los beneficios fiscales otorgados a las ZEDE.
Por otra parte, no se conoce de un proceso abierto para la selección de los inversionistas con base en su confiabilidad, reputación y capacidad. De igual manera, se desconoce la priorización de las ZEDE seleccionadas y la definición de inversiones y proyectos en armonía con una estrategia nacional o regional de desarrollo. En todo caso, llama la atención que las ZEDE surjan de repente, en el contexto de un año electoral, provocando más preguntas que respuestas.
La ciudadanía y diversas organizaciones sociales se preguntan si las ZEDE son parte de la estrategia electoral del gobernante, o un elemento distractor de los evidentes fracasos del Gobierno de Hernández Alvarado en la gestión de la pandemia y los desastres naturales; si acaso con ellas se pretende facilitar una salida blindada para muchos funcionarios y líderes políticos señalados por actos de corrupción; o si servirán para dar salida a capitales obtenidos desde el poder, entre otras conjeturas que llenan de incertidumbre a la opinión pública.
El futuro de las ZEDE
También se suscitan interrogantes acerca de las implicaciones legales e internacionales adquiridas desde ahora por el Estado de Honduras con los inversionistas de las ZEDE, en caso de que se derogara la reforma constitucional y la Ley Orgánica de estas. Los conflictos actuales entre la Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE) y la Empresa Energía Honduras (EEH), que presagian el fin de la ENEE como empresa pública; o el arreglo negociado con la concesionaria de la carretera del “corredor turístico La Barca-La Ceiba”, son apenas una muestra de errores similares a la constitución de las ZEDE.
Son procesos hechos sin la trasparencia debida que, además, no han contado con la aprobación previa de las poblaciones afectadas; o se trata de contratos leoninos en el sector generador de energía, que han hecho multimillonario a un pequeño grupo de inversionistas, los grandes ganadores de las llamadas alianzas público-privadas, socializando los costos y riesgos y privatizando las ganancias.
El Bicentenario de la Independencia, oportunidad para el cambio
Al celebrarse el Bicentenario de nuestra Independencia nacional, los espejismos de las elites gobernantes no se han hecho realidad; la promesa del progreso migró fuera de Honduras, y poco quedó para impulsar el desarrollo del país.
Los procesos de modernización del Estado desarrollista se llevaron a cabo a medias, no tuvieron continuidad, o les faltó la orientación debida para impulsar la reforma y transformación del país. La fragilidad institucional, el debilitamiento del Estado de derecho, el atraso secular y la ficción democrática siguen impidiendo hacer posible el Estado-nación y una sociedad más justa y más humana.
Las ZEDE es el mejor ejemplo de lo que no se debe hacer: comprometer el futuro de la nación, su integridad territorial y su soberanía para crear un clima de inversiones atractivo. Atraer la inversión extranjera sigue siendo necesario y válido, pero con opciones más efectivas y eficientes. Debemos partir de las lecciones aprendidas en Honduras, para encontrar en nuestra propia experiencia alternativas que pueden impulsarse sin que la nación tenga que afrontar un futuro con más incertidumbre y riesgos de los que ya tiene, donde el Estado asuma el papel crucial en la dirección y orientación del desarrollo para, finalmente, lograr el despegue de nuestra economía. Es deseable que la conmemoración del Bicentenario de nuestra Independencia sea el comienzo de un verdadero proceso de liberación, independencia y desarrollo; un nuevo amanecer para Honduras, que nos ilumine y ayude a dejar atrás tantos años de oscuridad, para que las nuevas generaciones tengan la oportunidad de vivir en un país democrático y libre, con futuro y esperanza, sin espejismos, frustraciones ni engaños.
[1] Publicado en La Gaceta No. 32,460 del 4 de marzo de 2011.
[2] Publicado en La Gaceta No. 33,080 del 20 de marzo de 2013.
[3] Publicada en La Gaceta No. 33, 222 del 06 de septiembre de 2013.
* Economista con especialidad en economía agrícola, planificación y desarrollo. Fue diputado por el Partido Demócrata Cristiano de Honduras y candidato a la Presidencia de la República por el mismo partido. Se desempeñó, además, como Embajador de Honduras en Alemania y la ONU en Ginebra, Suiza.