JOAQUÍN A. MEJÍA RIVERA* Y JOSUÉ PADILLA EVELINE**
El hecho de que Honduras haya denunciado el Tratado de Extradición de 1909 con Estados Unidos no significa que la figura de la extradición deja de estar vigente pues, en virtud de otras normas internacionales, el Estado hondureño está obligado cooperar judicialmente con los otros Estados parte mediante la extradición de personas que hayan cometido delitos en esos territorios.
CUESTIONES PREVIAS
Uno de los elementos principales que caracterizan la criminalidad contemporánea es su movilidad internacional y su capacidad para que las afectaciones de los delitos tengan un alcance transnacional; es decir, con afectaciones en el territorio de dos o más Estados. Esto genera ciertos problemas vinculados con la determinación de las autoridades judiciales con jurisdicción para perseguir y sancionar tales crímenes, y la realización de diversas medidas orientadas a la obtención y aseguramiento de los elementos probatorios y a la detención de las personas presuntamente responsables de los delitos perseguidos.
Cuando las pruebas y las personas objeto de una investigación por parte de las autoridades judiciales de un Estado se encuentran físicamente en otro país donde aquellas no tienen jurisdicción, la asistencia estatal o cooperación judicial mutua juega un papel fundamental para superar las limitaciones espaciales que afectan la actividad procesal destinada a lograr los fines de la justicia, esto es, evitar la impunidad. Por ello se ha construido un régimen jurídico de tratados internacionales orientado «al objetivo común de crear condiciones propicias y vinculantes para la acción coordinada de los Estados en favor de la eficacia de la justicia penal interna de cada país».
Este régimen jurídico está compuesto por diversas medidas de asistencia o cooperación internacional penal, que pueden dividirse en tres niveles: En un primer nivel se encuentran las medidas de asistencia de mero trámite y las medidas de instrucción como notificaciones, peritajes, tramitación de pruebas, informes, realización de testimonios, etc. En un segundo nivel están las medidas asegurativas o conservatorias, las cuales pueden causar algún gravamen patrimonial irreversible, como registros, embargos, secuestros, interdicción, etc..
Finalmente, en un tercer nivel se encuentran las medidas de cooperación extrema que provocan una grave afectación a los derechos y libertades de las personas que son objeto de dicha cooperación judicial. Este nivel, «al menos formalmente, quedaría restringido, exclusivamente, a los procesos de extradición».
Así las cosas, la asistencia en materia penal puede comprender un amplio catálogo de medidas que van desde todo tipo de notificaciones, la recepción de declaraciones testificales, la práctica de embargos y aseguramiento de bienes, la realización de inspecciones de objetos y lugares, la exhibición y remisión de documentos y otros elementos de prueba, el desplazamiento de autoridades de un país a otro para realizar diligencias judiciales, hasta la detención y entrega de personas bajo la figura de la extradición.
En este orden de ideas, la extradición constituye una herramienta de cooperación judicial internacional entre los Estados para proteger sus bienes jurídicos frente a los actos ilícitos transnacionales. Está orientada a que la sanción del delito se aplique en el territorio del país donde se cometió y donde se han recabado las pruebas suficientes para la investigación, y evitar la impunidad de ciertos crímenes que han sido establecidos en tratados bilaterales o multilaterales con el fin de que las personas responsables que se encuentran en el territorio de otro Estado no puedan eludir la acción de la justicia.
En virtud de lo anterior, el 15 de enero de 1909 Estados Unidos y Honduras suscribieron un Tratado para la Extradición de los Prófugos de la Justicia y, el 21 de febrero de 1927, la Convención Adicional de Extradición que complementa al anterior, incluyendo el tráfico de drogas en el catálogo de conductas ilícitas.
No obstante, el 28 de agosto de 2024, el gobierno hondureño informó al gobierno estadunidense, con seis meses de preaviso, la finalización de dichos tratados. Por tanto, en el marco de estos instrumentos bilaterales, ambos gobiernos quedarían liberados de su responsabilidad de cumplir con su obligación de darle trámite a las solicitudes de extradición a partir del 27 de febrero de 2026.
Debido a ello se han planteado en el país dos asuntos importantes para el debate constitucional y que constituyen el objetivo del análisis de este artículo: primero, si con la denuncia de este tratado bilateral la extradición deja de estar vigente como herramienta judicial de cooperación internacional entre ambos Estados; y, segundo, si el acto de denuncia realizado por el Poder Ejecutivo requiere la ratificación del Congreso Nacional para que tenga efectos jurídicos a la luz de lo establecido por la Constitución de la República.
1. LA VIGENCIA DE LA EXTRADICIÓN MÁS ALLÁ DEL TRATADO BILATERAL CON ESTADOS UNIDOS
La extradición es un instrumento para que la justicia cumpla con su objeto y fin; es decir, evitar la impunidad de los delitos y enviar el mensaje de que las personas responsables serán perseguidas, juzgadas y sancionadas por las autoridades judiciales del Estado donde se cometieron, independientemente del país donde se encuentren. Según la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la extradición
[…] constituye una de las manifestaciones más tangibles de solidaridad, que hace que los países se unan en la lucha contra el crimen. Es un acto por el que un Estado hace entrega a otro de una persona inculpada o condenada por la comisión de infracciones de índole criminal, que se encuentra en el territorio del primero, para que el Estado requirente la juzgue o haga cumplir la sentencia impuesta. Implica un acto de asistencia judicial internacional regido por una serie de principios, plasmados en los tratados internacionales, y a falta de éstos por las leyes internas de los países. Es un principio tan indispensable en nuestros días, que sin su existencia tanto el Derecho Internacional como el Derecho Penal nacional de cualquier país se verían incompletos. Es, pues, un acto de asistencia jurídica internacional.
La extradición está constituida por varios elementos: en primer lugar, que exista una relación jurídica entre el Estado que solicita la extradición (requirente) y el Estado que recibe la solicitud (requerido); en segundo lugar, que haya un pedido formal de detención judicial con propósito de extradición que reúna las formalidades establecidas por el derecho internacional; y, en tercer lugar, que la persona solicitada en extradición sea considerada indiciada, procesada o condenada por el delito que se le imputa dentro de los límites de la jurisdicción del Estado requirente.
En el ámbito del ordenamiento jurídico hondureño existen diversas normas jurídicas de carácter internacional y nacional que reconocen o regulan la figura de la extradición y el proceso para su ejecución. En cuanto a las normas internacionales, se cuenta con tratados específicos de extradición y tratados con una cláusula de extradición. Con respecto a las primeras, se encuentran algunas convenciones multilaterales como la Convención de Extradición Centroamericana adoptada en Washington, D.C., Estados Unidos, el 7 de febrero de 1923; la Convención sobre Extradición suscrita en Montevideo, Uruguay (en adelante «Convención de Montevideo»), el 26 de diciembre de 1933; y el Tratado Centroamericano relativo a la Orden de Detención y Extradición Simplificada, aprobado por el Congreso Nacional mediante Decreto Legislativo N° 31-2007 y publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 30 de abril de 2007.
También se encuentran tres tratados bilaterales: el ya citado Tratado de Extradición con Estados Unidos de 1909 y su instrumento adicional de 1927, el Tratado de Extradición entre la República de Honduras y el Reino de España y el Tratado sobre el traslado de personas condenadas, entre la República de Honduras y el Reino de España, ambos del 13 de noviembre de 1993.
En relación con los tratados con una cláusula de extradición, Honduras es parte de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional (en adelante «Convención de Palermo»), adoptada el 15 de noviembre de 2000 y ratificada el 2 de diciembre de 2003. En su artículo 16 desarrolla los requisitos y procedimientos que deben observarse al aplicar la extradición.
Honduras también es parte de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, adoptada el 31 de octubre de 2003 y ratificada el 23 de mayo de 2005. Sus artículos, del 44 al 46, regulan todo lo relacionado con la extradición. A la vez, se adhirió a la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes el 16 de abril de 1973 que, en su artículo 36, numeral 2, literal b), regula la aplicación de la figura de la extradición. Por otro lado, el 11 de diciembre de 1991 el Estado hondureño ratificó la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas que, en su artículo 6, regula todo lo que tiene que ver con la extradición.
Honduras también ratificó la Convención Interamericana contra la Corrupción el 25 de mayo de 1998, cuyo artículo XIII regula la figura de la extradición. Finalmente, el Estado hondureño ratificó la Convención Interamericana sobre Asistencia Mutua en Materia Penal el 25 de septiembre de 2006 que, en su artículo 7 literal j), abre la puerta a la extradición al establecer que la asistencia prevista en dicho tratado comprende, entre otros, «cualquier otro acto siempre que hubiere acuerdo entre el Estado requirente y el Estado requerido».
Con respecto a las normas de carácter nacional, el 19 de enero de 2012 se reformó el artículo 102 constitucional para incluir excepciones a la prohibición general de extradición de personas hondureñas; esto es, cuando se trate de «casos relacionados con delitos de tráfico de estupefacientes en cualquiera de sus tipologías, Terrorismo y cualquier otro ilícito de criminalidad organizada y cuando exista tratado o convenio de extradición con el país solicitante».
A su vez, el artículo 8 del Código Penal dispone que éste se aplica a todos «los hechos cometidos en el territorio […] de Honduras», salvo las excepciones estipuladas en el Derecho Internacional aprobadas por el Estado de Honduras, como los tratados que reconocen la figura de la extradición.
Por otro lado, el artículo 150 del Código Procesal Penal establece que la «extradición de imputados o condenados, se regirá por lo establecido en los tratados internacionales de los que Honduras forma parte y por las leyes del país». En este sentido, el artículo 37 de la Ley sobre Uso Indebido y Tráfico Ilícito de Drogas y Sustancias Psicotrópicas dispone que la «extradición por los delitos de narcotráfico estará sujeta a lo previsto por […] los tratados de extradición suscritos por el Estado de Honduras».
Por su parte, el pleno de la Corte Suprema de Justicia adoptó el 8 de mayo de 2013 un auto acordado con el fin de regular el procedimiento de extradición y garantizar el debido proceso, y los derechos y garantías de las personas intervinientes en él.
Hay quienes sostienen que se requiere de una ley de extradición para darle legitimidad a este procedimiento; no obstante, el auto acordado no puede considerarse insuficiente para tramitarlo porque éste tiene un carácter administrativo y su única finalidad es determinar la detención provisional, para luego valorar si la solicitud de extradición cumple con los requisitos establecidos en los tratados internacionales y en la Constitución de la República.
Además, con este procedimiento no se decide en torno a la hipotética culpabilidad o falta de culpabilidad de la persona reclamada ni se tiene la finalidad de imponer una sanción, sino hacer posible el proceso penal o la ejecución de una condena pendiente o impuesta, respectivamente, por otro Estado. En este punto se debe recordar que:
El procedimiento de extradición es un procedimiento dentro de otro procedimiento que tiene por objeto resolver, en un acto administrativo (del ejecutivo), si se hace la entrega de una persona […] a otro país para ser juzgada o sentenciada; este procedimiento está investido de una serie de formalidades y formas que deben ser observadas para garantizar y asegurar, por una parte, el respeto a la soberanía de los Estados participantes y, por la otra, los derechos fundamentales (garantías) del sujeto a extradición, en los términos del derecho garantizador de los países intervinientes en el procedimiento de extradición.
En virtud de todo lo anterior, hay cinco cuestiones a resaltar: primero, la extradición supone un reconocimiento de la extraterritorialidad de las leyes de Estados Unidos y otros Estados en el ejercicio legítimo de su potestad punitiva, en virtud de las normas internacionales citadas que, a la luz de los artículos 16, 18 y 102 reformado de la Constitución de la República, forman parte del derecho interno y tienen jerarquía supralegal y constitucional.
Segundo, desde el momento en que el Estado hondureño suscribió y ratificó tales tratados sobre extradición, asumió la obligación internacional de adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales, las medidas necesarias para adecuar su derecho interno —normas y prácticas— a las normas internacionales.
Tercero, a la luz de los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, el Estado está obligado a cumplir de buena fe las convenciones que regulan la extradición y «no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento» de tales tratados.
Cuarto, el hecho de que las normas internacionales sobre extradición reconocen que los Estados no están obligados a entregar a sus propios ciudadanos, en el caso de Juan Orlando Hernández el Pleno de la Corte Suprema de Justicia señaló que la expresión de que los Estados «no están obligados» implica que no es una decisión obligatoria, sino potestativa, una vez que se comprueba que se cumple con los requisitos establecidos en el marco jurídico aplicable.
Y, quinto, la ratificación de los tratados bilaterales y multilaterales sobre extradición representa una de las más claras manifestaciones de la soberanía estatal. No obstante, si bien los Estados tienen una libertad absoluta para ratificar tales normas internacionales, al momento de retirarse de ellas o denunciarlas su libertad se ve limitada, pues solo pueden hacerlo conforme a las disposiciones del propio tratado y cumpliendo con ciertas condiciones basadas en el principio de buena fe, tales como: «i) notificación expresa al depositario o, en su ausencia, al resto de Partes en el Tratado; ii) preaviso de un cierto plazo temporal; y iii) explicación de los motivos de la denuncia».
Dicho todo esto, si bien el 27 de febrero de 2026 el Tratado para la Extradición de Prófugos de la Justicia entre los Estados Unidos y Honduras de 1909 perderá su vigencia, el resto de normas internacionales multilaterales continúan vigentes y, en consecuencia, no existe obstáculo legal para que Estados Unidos pueda solicitar la extradición de una persona que se encuentre en territorio hondureño.
En este sentido, la Convención de Montevideo, la cual fue ratificada por Estados Unidos y Honduras el 13 de julio de 1934, y el 1 de diciembre de 1937, respectivamente, establece en su artículo 1 la obligación de estos Estados de «entregar, de acuerdo con las estipulaciones de la presente Convención, a cualquiera de los otros Estados que los requiera, a los individuos que se hallen en su territorio y estén acusados o hayan sido sentenciados».
Por su parte, la Convención Interamericana contra la Corrupción, ratificada por Estados Unidos y Honduras el 15 de septiembre de 2000, y el 25 de mayo de 1998, respectivamente, dispone en su artículo XIII numeral 3 que ésta podrá considerarse como la base jurídica de la extradición solicitada por un Estado requirente cuando no exista un tratado de extradición bilateral que lo vincule con el Estado requerido.
Finalmente la Convención de Palermo, ratificada por Estados Unidos y Honduras el 3 de noviembre de 2005, y el 1 de diciembre de 2003 respectivamente, establece en su artículo 16 que en los casos en que no exista un tratado bilateral, los Estados parte deben considerar el uso de este instrumento internacional como base jurídica para la extradición de personas que presuntamente hayan cometido delitos contemplados en ella.
2. EL ACTO DE DENUNCIA DEL TRATADO DE EXTRADICIÓN Y LAS FACULTADES CONSTITUCIONALES DEL PODER EJECUTIVO Y DEL PODER LEGISLATIVO
Como herramienta de cooperación judicial internacional que puede tener un impacto significativo sobre los derechos humanos, particularmente la libertad personal, y que requiere la participación de diversas autoridades de dos Estados, «el régimen de extradición participa tanto del derecho internacional como del derecho interno», dado que «obedece a reglas del derecho internacional, integradas eventualmente al derecho interno y posibles de ser invocadas por los individuos, siempre y cuando el sistema jurídico interno se los permita».
En otras palabras, este régimen promueve la interrelación entre el derecho internacional y el derecho interno en la que se entremezclan varios actos jurídicos, cuya realización corresponde a diferentes poderes del Estado.
En este orden de ideas, la adopción de un tratado internacional que regula la extradición consta de dos actos jurídicos: el primero es un acto jurídico internacional que le compete al Poder Ejecutivo y, el segundo, es un acto jurídico interno que le compete al Poder Legislativo.
De acuerdo con el artículo 245 numeral 13 de la Constitución, la Presidencia de la República está facultada para celebrar y ratificar, previa aprobación del Congreso Nacional, tratados internacionales de carácter político, militar, territorial, relacionados con la soberanía, concesiones, obligaciones financieras, que requieran modificación o derogación de alguna disposición constitucional o legal, y que necesiten medidas legislativas para su ejecución.
Por su parte, los artículos 16 y 205 numeral 30 constitucionales establecen que el Congreso Nacional tiene la atribución de aprobar o no los tratados internacionales celebrados por el Poder Ejecutivo. Estos artículos, leídos conjuntamente, reconocen que la ratificación o adhesión de un tratado internacional conlleva ciertas implicaciones en cuanto a generar obligaciones que el Estado debe cumplir hacia fuera y hacia adentro.
De esta manera, la Constitución limita al Poder Ejecutivo a que no pueda vincular internacionalmente al Estado sin la autorización previa del Poder Legislativo, y obliga a este último a adoptar los actos normativos que den eficacia interna a los tratados concluidos por el Ejecutivo.
En virtud de lo anterior, podemos decir que en la vida de un tratado internacional existen tres momentos importantes: primero, su nacimiento, que es la negociación y firma, lo cual le corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo, pues, según el artículo 245 numeral 12 de la Constitución, a éste le corresponde dirigir la política exterior y las relaciones internacionales del Estado.
Segundo, su mayoría de edad, que es la ratificación, la cual realiza el Poder Ejecutivo previa autorización del Congreso Nacional, que está restringido exclusivamente a aprobarlos o no, sin posibilidad de modificarlos, como lo establecen los artículos 16 y 205 numeral 30 constitucionales. Esta aprobación legislativa de un tratado internacional tiene las mismas características procesales de la ley, con la salvedad de que la iniciativa de este trámite le compete exclusivamente al Poder Ejecutivo.
Y tercero su muerte, que es la denuncia, la cual «supone, en general, la extinción de las obligaciones dimanantes del mismo para la Parte que se retira» y que prima facie le corresponde al Poder Ejecutivo. En este punto hay que hacer dos precisiones: primero, no se debe confundir la aprobación parlamentaria con la ratificación del tratado, pues la primera es un acto jurídico interno que le compete al Poder Legislativo y la segunda es un acto jurídico internacional que le compete al Poder Ejecutivo; y, segundo, hay que distinguir entre el decreto que aprueba el tratado y el tratado en sí mismo, ya que el primero puede introducir «disposiciones tendientes al desarrollo o ejecución del convenio en el ámbito interno, siempre y cuando con ello no se altere la letra o el espíritu del tratado original».
No obstante, con respecto a la denuncia de los tratados internacionales se debe destacar, en primer lugar, que la Constitución de la República no establece explícitamente un procedimiento para ello; en segundo lugar, los artículos 16 y 205 numeral 30 constitucionales facultan al Congreso Nacional a aprobar o improbar los tratados como autorización previa a su ratificación por parte del Poder Ejecutivo, pero no menciona explícitamente que tenga que hacer lo mismo al momento de su denuncia; y, tercero, si el artículo 245 numeral 1 constitucional dispone que el Poder Ejecutivo tiene la facultad de dirigir la política exterior y las relaciones internacionales, que incluye la facultad de negociar y firmar tratados, entonces se presume que también tiene la capacidad de denunciarlos.
En este punto es preciso plantear dos cuestiones con respecto a la ausencia de una norma constitucional que explícitamente establezca el requisito de que el Poder Legislativo apruebe la denuncia de un tratado internacional por parte del Poder Ejecutivo: primero, la práctica y la interpretación constitucional podrían ayudar a determinar si es necesario o no que el Congreso Nacional participe de alguna manera en la decisión de denunciar un tratado; y, segundo, la existencia de un principio de simetría constitucional podría colmar dicha laguna, puesto que, en virtud de él, la misma autoridad que tiene la facultad de aprobar la ratificación de un tratado también debería tener algo que decir con respecto a su denuncia.
Con respecto a lo primero, en el caso hondureño no hemos encontrado evidencia de una práctica o interpretación constitucional que pueda sugerir que, aunque no esté explícitamente mencionado en la Constitución, el Congreso Nacional debe aprobar la denuncia de un tratado hecha por el Poder Ejecutivo. Hasta donde tenemos conocimiento, una de las pocas veces en que el Congreso Nacional discutió la posibilidad de retirarse de un tratado fue después del golpe de Estado, en relación con el Estatuto de Roma que crea la Corte Penal Internacional.
Por otro lado, la Sala de lo Constitucional ha ratificado que la configuración constitucional de nuestro Estado faculta a la Presidencia de la República a dirigir la política y las relaciones internacionales y que solamente es susceptible de dos tipos de controles: un control a priori, es decir, previo o preventivo, que lo realiza el Congreso Nacional al ser quien aprueba al Poder Ejecutivo a ratificar un tratado internacional; y un control a posteriori, que «lo realiza la Corte Suprema de Justicia a través de la Sala de lo Constitucional». En este caso, el máximo intérprete constitucional no señaló que, como parte de estos controles, el Congreso Nacional debe aprobar la denuncia de un tratado internacional que realiza el Poder Ejecutivo.
En relación con lo segundo, no está claro que la Constitución de la República o el sistema legal secundario estipulen el principio de simetría constitucional que le otorgue al Congreso Nacional la facultad de aprobar la denuncia de un tratado de la misma manera que en el caso de la ratificación. Por tanto, en virtud de todo lo anterior, se puede presumir que la denuncia de los tratados internacionales es una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo.
Sin embargo, también se puede presumir que esta facultad podría ser limitada mediante la exigencia de su aprobación por parte del Poder Legislativo:
a) Cuando se trate de tratados aprobados por el Congreso Nacional mediante «el procedimiento que rige la reforma de la Constitución» (artículo 17 constitucional).
b) Cuando se trate de tratados que requieran la aprobación del Congreso Nacional «por votación no menor de tres cuartas (3/4) partes de la totalidad de sus miembros» (artículo 20 constitucional).
c) Cuando se trate de tratados cuya denuncia podría afectar los derechos humanos protegidos en la cláusula pétrea meramente implícita del artículo 64 constitucional que prohíbe su disminución, restricción o tergiversación.
CONCLUSIONES
En primer lugar, el hecho de que Honduras haya denunciado el Tratado de Extradición de 1909 con Estados Unidos no significa que la figura de la extradición deja de estar vigente ya que, en virtud de las otras normas internacionales descritas en este artículo, el Estado hondureño debe seguir cumpliendo con sus obligaciones de cooperar judicialmente con los otros Estados parte mediante la entrega en extradición de personas que hayan cometido delitos en esos territorios.
En segundo lugar, así como no existe una norma internacional que obligue a autorizar una extradición a falta de un tratado, tampoco hay una que prohíba a un Estado otorgar una extradición en ausencia de un tratado bilateral o multilateral.
Por tanto, Honduras tiene la facultad soberana de decidir la entrega en extradición de una persona, independientemente de que medie o no un tratado internacional, siempre y cuando su sistema legal lo permita y se respeten los límites constitucionales como la prohibición absoluta de «extraditar a un hondureño por delitos políticos, comunes y conexos».
En tercer lugar, aunque la Constitución de la República otorga al Congreso Nacional la facultad de ratificar tratados internacionales, no menciona explícitamente su participación en el procedimiento de denuncia. Teniendo en cuenta que no es posible identificar en nuestro marco normativo el principio de simetría constitucional ni una práctica o interpretación constitucional que sugiera que el Poder Legislativo debe aprobar la denuncia de un tratado internacional, se puede presumir que dicha denuncia es una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo en el marco de su competencia para dirigir la política exterior del país.
Y, en cuarto lugar, esta exclusividad puede estar sujeta a matices o limitaciones cuando se trate de tratados internacionales aprobados por el procedimiento de reforma de la Constitución, cuando requieran la aprobación del Congreso Nacional por votación no menor de tres cuartas partes de los votos y cuando implique la afectación de derechos humanos.
En este sentido, es importante que la Sala de lo Constitucional realice una interpretación constitucional para dejar claro que, aunque la Constitución no lo mencione explícitamente, la participación del Congreso Nacional es necesaria en al menos los casos antes mencionados.
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