Rafael Jerez Moreno[1]
Más allá de la complejidad de los conflictos internos de cada partido político mayoritario, lo que estos sí tienen asegurado son representantes en el CNE, el TJE, la UFTF y el RNP. Por tanto, la contienda no solo se producirá entre las candidaturas, sino que los órganos electorales serán escenario de la competencia partidaria.
El 1 de enero de 2024 inició la competencia político-electoral por medio de una cadena nacional de radio y televisión convocada por la Presidenta de la República Xiomara Castro, en la que anunció la renuncia de la abogada Rixi Moncada de su cargo de Secretaria de Estado en el Despacho de Finanzas, para convertirse en precandidata presidencial del Partido Libertad y Refundación (Libre).
Las elecciones primarias están programadas para marzo de 2025, y las elecciones generales para noviembre del mismo año. A ese anuncio le han seguido otros de nuevos precandidatos presidenciales en el Partido Libre, el Partido Nacional, el Partido Liberal y el Partido Salvador de Honduras.
Según el cronograma aprobado por el Consejo Nacional Electoral (CNE), la convocatoria de elecciones primarias se realizará el 8 de septiembre de 2024. Y aunque el proceso electoral iniciará formalmente con esta convocatoria, la competencia inició con alrededor de nueve meses de anticipación.
A dos meses del inicio del proceso electoral, este artículo tiene como objetivo analizar la viabilidad de reformas electorales en el Congreso Nacional y la necesidad de que, dadas las condiciones del contexto político, los esfuerzos de incidencia política ciudadana se concentren en acompañar el fortalecimiento de las instituciones del sistema electoral.
1. Los cabos sueltos que dejaron las elecciones generales de 2021
Las elecciones generales de 2021 destacaron por la victoria de Xiomara Castro, la primera mujer en ejercer la institución de la Presidencia de la República para el período 2022-2026. La magnitud de ese acontecimiento, en un contexto que también destaca por la salida de Juan Orlando Hernández y el Partido Nacional del poder, eclipsó la necesidad de dar continuidad a un análisis que creció en el debate público en 2017, con la reelección presidencial de Hernández, sobre la debilidad del sistema electoral hondureño.
No obstante, la expectativa que produjo el triunfo de la actual Presidenta de la República no resolvió las debilidades que el sistema arrastra de ciclos de elecciones anteriores. Por ejemplo, las elecciones generales de 2021 fueron la primera experiencia que tuvo el Tribunal de Justicia Electoral (TJE) en ejercer su mandato constitucional de resolver conflictos en materia electoral en sede judicial.
En su informe de los resultados jurisdiccionales de las elecciones generales, el TJE explicó que recibió 104 recursos de apelación, de los cuales cuatro derivaron en sentencias que declararon con lugar la pretensión legal de los apelantes[1]. Todas las acciones legales que recibió el TJE se centraban en los niveles electivos de diputados al Congreso Nacional de la República y de corporaciones municipales[2].
Otro aspecto relevante fueron los niveles de conflictividad. Según el Observatorio de la Violencia del Instituto Universitario en Democracia, Paz y Seguridad (IUDPAS), para el ciclo de elecciones primarias y generales de 2021 se registraron 114 casos de violencia política, entre homicidios, coacciones, atentados, amenazas, coerción y rapto, entre el 23 de diciembre de 2020 y el 27 de enero de 2022[3].
A manera de comparación, en materia de violencia política homicida el IUDPAS registró resultados similares en 2013, 2017 y 2021. Para el caso, en las elecciones primarias y generales de 2021 registró 42 casos; en las elecciones primarias y generales de 2017 registró 50 casos y, en las primarias y generales de 2012-2013 reportó 48 casos[4].
Otra área que quedó en una zona gris fue la fiscalización del financiamiento de las campañas políticas. Las elecciones generales de 2021 fueron la segunda experiencia de fiscalización de la Unidad de Financiamiento, Transparencia y Fiscalización a Partidos Políticos y Candidatos (UFTF).
En su primera experiencia de fiscalización en el nivel de elecciones generales en 2017, la UFTF publicó un informe de resultados en septiembre de 2020[5], en el que reportó que hubo 1,850 sujetos legalmente obligados a rendir cuentas, que abrieron su cuenta bancaria y la reportaron a la UFTF; de estos, 1,461 presentaron el informe financiero de ingresos y egresos[6], y La UFTF explicó que los sujetos obligados reportaron L 893,189,958.07 en gastos de campaña política[7].
Como resultado de las elecciones generales de 2021, la UFTF únicamente ha informado que hubo 4,928 sujetos obligados, de los cuales 3,121 presentaron informe de gastos de campaña y 1,807 no presentaron[8]. La Unidad no ha presentado mayores detalles sobre sus actividades fiscalizadoras en ese proceso electoral.
Los temas mencionados son un ejemplo de que el resultado en el nivel presidencial de las elecciones generales de 2021 no resolvió los desafíos que, cuatro años después, antes de entrar en un nuevo ciclo electoral en 2025, sigue enfrentando el sistema electoral hondureño.
2. La agenda legislativa 2022-2024 en materia electoral
En el Congreso Nacional, el interlocutor para gestionar los proyectos que son presentados en materia electoral, es la Comisión de Asuntos Electorales. Esta Comisión está conformada por diputados de todos los partidos políticos representados en el Poder Legislativo, y la preside el diputado Rasel Tomé, del Partido Libre.
Desde que inició el período legislativo hasta la fecha, la Comisión ha considerado alrededor de tres temas en su agenda de reformas electorales: la segunda vuelta electoral, la separación de elecciones presidenciales de las elecciones de diputados al Congreso Nacional y de corporaciones municipales, y la Ley Procesal Electoral, que regula el funcionamiento del TJE[9].
a) Segunda vuelta electoral
La segunda vuelta electoral es una de las reformas más mencionadas cuando se abordan las necesidades del sistema electoral. Por ejemplo, después de las elecciones generales de 2021, la Coalición de Observación Electoral No Partidaria (ON-26), en su informe final, planteó entre sus recomendaciones crear y aprobar la segunda vuelta electoral: «cuando un proceso electoral resulta reñido, el balotaje o la segunda vuelta es el recurso democrático que utilizan los países más avanzados en democracia electoral»[10].
Por su parte, en 2018, la Asociación para una Sociedad más Justa (ASJ) publicó un informe en el que explica que la segunda vuelta electoral «tiene la oportunidad de dar mayor legitimidad al gobierno electo y eventualmente, más gobernabilidad y estabilidad política»[11].
Ese mismo año, la Organización de los Estados Americanos (OEA), por medio de una Misión de Expertos en materia electoral, hizo un análisis sobre diferentes reformas electorales para el sistema político hondureño. Respecto a la segunda vuelta, mencionó que «especial mención merece la discusión sobre la segunda vuelta electoral para la elección presidencial, tema que estuvo presente en diversas reuniones. Al respecto, el grupo de expertos considera importante, valiosa y oportuna la discusión»[12]. Pero aclaró que el informe no desarrollaría esa propuesta de reforma, ya que se basaría en las recomendaciones que formuló en el marco de la Misión de Observación Electoral de la OEA en las elecciones generales de 2017, entre las cuales no figuró la segunda vuelta electoral.
Sin menoscabo de que la segunda vuelta electoral puede contribuir en el debate que subsiste después de las elecciones generales de 2013, en las que participaron por primera vez el Partido Libre y Salvador Nasralla, por medio del Partido Anticorrupción, y rompieron el control de los partidos Nacional y Liberal sobre la competencia electoral, su implementación para el ciclo de 2025 es remota por dos motivos.
El primero es que la aprobación de la segunda vuelta electoral supone la necesidad de reformar el artículo 46 de la Constitución, que se encuentra en el Capítulo IV Del Sufragio y los Partidos Políticos, del Título II De la Nacionalidad y la Ciudadanía. El artículo 46 expresa:
Se adopta el sistema de representación proporcional o por mayoría, en los casos que determine la ley, para declarar electos en sus cargos a los candidatos de elección popular.
Los principios de representación se refieren a las reglas que determinan cómo se suman los votos que depositan los ciudadanos en las urnas y, utilizando una fórmula para cada nivel electivo, luego se traducen en los resultados finales que determinan quiénes son las personas que resultan electas en sus cargos.
Actualmente, la Ley Electoral explica en su artículo 77 que el principio de simple mayoría se aplica, entre otros, a la elección del Presidente de la República y sus designados presidenciales. Es decir, que la candidata o candidato presidencial que obtiene más votos en comparación al resto es la persona que resulta electa.
Así, los principios que originalmente establece la Constitución que serán utilizados para determinar cómo serán elegidos los representantes políticos en la Presidencia de la República, el Congreso Nacional y las corporaciones municipales, se desarrollan en la Ley Electoral.
Por tanto, para que la segunda vuelta sea una realidad, primero debe reformarse la Constitución y agregar el principio de mayoría absoluta, que se traduce en que una fórmula presidencial debe obtener la mayoría absoluta (el porcentaje puede variar, pero puede llegar a ser de al menos el 50% de los votos válidos) para ejercer la titularidad del Poder Ejecutivo[13].
No está de más mencionar que una reforma constitucional, para que sea aplicable, debe ser aprobada en una sesión ordinaria por dos terceras partes de los votos de la totalidad de miembros del Congreso Nacional, y debe ser ratificada en la siguiente legislatura ordinaria por igual número de votos. Esto implica que la reforma debe aprobarse antes de finalizar la tercera legislatura, en curso, que originalmente finaliza el 31 de octubre de 2024, y luego ratificarse al iniciar la cuarta legislatura de este período, el 25 de enero de 2025, con el proceso electoral primario en curso.
Además, no basta con reformar la Constitución, pues una segunda vuelta electoral cambiaría el diseño de elecciones que ha funcionado en el país. Por ejemplo, la Ley Electoral prevé en su artículo 193 que el CNE debe hacer la convocatoria de las elecciones primarias seis meses antes del segundo domingo del mes de marzo en que deben celebrarse las elecciones.
Posteriormente, el artículo 212 explica que el CNE, seis meses antes de la fecha de elecciones generales, debe emitir la convocatoria de los cargos a elegir. Si la segunda vuelta fuese una realidad, no solo implicaría cambios constitucionales, sino que supondría un rediseño de los aspectos logísticos para organizar las elecciones y, consecuentemente, del presupuesto que se invierte en ellas.
b) Separación de elecciones presidenciales de las legislativas y municipales
La otra reforma legislativa que estuvo en la agenda de trabajo de la Comisión de Asuntos Electorales fue la separación de la fecha de celebración de las elecciones presidenciales de las legislativas y municipales.
La complejidad que supondría una reforma de esta naturaleza, trasciende del análisis político sobre la funcionalidad que tendría para la interacción de los poderes del Estado y su gobernabilidad interna. De cara al ciclo electoral de 2025, una reforma que suponga la separación de elecciones en niveles electivos, requiere una reforma del artículo 212 de la Ley Electoral, que enumera los cargos que se someten a elección de la ciudadanía en elecciones generales; entre ellos el presidente y los designados presidenciales, los diputados del Congreso Nacional y los miembros de las corporaciones municipales.
Al respecto, cabe destacar que el artículo 51 constitucional prevé que la aprobación o la reforma de una ley en materia electoral, requiere de dos terceras partes de los votos de los miembros del Congreso Nacional. Es decir que, para impulsar una reforma de esta naturaleza, primero debe considerarse el escenario en que los partidos políticos mayoritarios alcancen un acuerdo para darle reconocimiento legal.
Y al igual que la segunda vuelta, este cambio también debe reflejarse en el cronograma electoral; además, habrá que valorar si es viable la provisión de recursos financieros para celebrar elecciones cada dos años.
Por último, tomando en cuenta el precedente que está dejando la competencia político-electoral de cara a 2025, y es que la campaña política comenzó con aproximadamente un año de anticipación, también debe valorarse qué tan pertinente es que los partidos políticos inviertan sus recursos y, sobre todo, su atención, en una competencia electoral permanente, considerando que la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR) planteó en 2011 que, uno de los rasgos característicos de la cultura política hondureña, es que los partidos políticos actúan como plataformas electorales, no necesariamente en función de una agenda programática permanente[14].
c) Aprobación de la Ley Procesal Electoral
La aprobación del decreto legislativo núm. 2-2019, que se publicó en el Diario Oficial La Gaceta del 6 de febrero de 2019, dio paso a una reforma constitucional que resultó en la separación de las actividades de organización de procesos electorales y la administración de justicia en la misma materia.
Una vez creadas ambas instituciones en el nivel constitucional, lo que procedía era la aprobación de legislación adaptada al CNE y al TJE. Considerando que la Ley Electoral de Honduras, en vigor, se aprobó en mayo de 2021, dos años y medio después de que se creó el CNE y el TJE, el CNE pudo operar con las reglas básicas que estaban previstas en la Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas (LEOP), que existió para darle operatividad a la función electoral a cargo del Tribunal Supremo Electoral entre 2004 y 2019.
Cuando se eligió al pleno de consejeros del CNE y a los magistrados del TJE en agosto de 2019, el Congreso Nacional aprobó una Ley Especial para la Selección y el Nombramiento de Autoridades Electorales, Atribuciones, Competencias y Prohibiciones que reguló el procedimiento para nombrar los funcionarios mencionados.
Esa ley sentó las bases, de manera transitoria, de las facultades de ambas instituciones; pero, en su artículo 42, explicó que
mientras no se aprueben en su totalidad las reformas electorales, el Consejo Nacional Electoral debe aplicar de forma transitoria, las disposiciones contenidas en la Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas, contenida en el Decreto No. 44-2004 de fecha 1 de abril de 2004 y sus reformas, para el normal desempeño de sus funciones (…).
Pero, dada la naturaleza excepcional del TJE, la LEOP no se ajustaba a su funcionamiento. Esta situación dio paso a que el TJE tuviera que emitir reglamentos para ejercer sus actividades jurisdiccionales en las elecciones primarias y generales.
Al margen de que los reglamentos hayan sido una herramienta que ayudó a mitigar el vacío legal, no habría correspondencia entre haber creado constitucionalmente una institución a la que el Poder Legislativo, cinco años después, no haya priorizado para brindarle una base legal que dé certidumbre a sus procesos y a los criterios que deben guiar sus decisiones.
Tomando como base que el dictamen de la Ley Procesal Electoral que la Comisión de Asuntos Electorales presentará al pleno tiene insumos proveídos por el TJE, que a su vez ya ha desarrollado experiencia jurisdiccional, y que los partidos políticos mayoritarios tienen representación en esta institución, no se identificarían mayores obstáculos políticos para su aprobación[15].
3. ¿La agenda debe ser legislativa o institucional?
Después de haber hecho un repaso de las reformas legislativas que han sido parte de la agenda de trabajo de la Comisión de Asuntos Electorales en el Congreso Nacional, conviene preguntarse si estas reformas, en el mejor escenario político en el que todas pudiesen ser aprobadas, serían suficientes para garantizar condiciones que permitan un ciclo electoral óptimo en 2025.
Partiendo de que las modificaciones que impliquen reformas constitucionales ya no tendrían cabida, y que la Comisión ha tenido acercamientos con espacios ciudadanos como la Red por la Equidad Democrática en Honduras, de organizaciones que promueven y defienden los derechos de las mujeres como el Foro de Mujeres Políticas y el Centro de Estudios de las Mujeres Honduras (CEM-H), y de la Organización de Desarrollo Étnico Comunitario (ODECO), que promueve los derechos del pueblo afrodescendiente, aunque eso no se ha traducido en proyectos de ley que adopten la forma de dictamen, la pregunta es: con el tiempo que resta para que se convoque a elecciones primarias, el estado actual de los consensos en el Congreso Nacional y la dinámica creada por las precandidaturas en los partidos políticos, ¿hay espacio para reformas legislativas en materia electoral? ¿O tendremos que pensar en elecciones con las reglas actuales, para bien o para mal?
Del 30 de octubre al 25 de noviembre de 2023 la Unión Europea (UE), por medio de una Misión de Seguimiento Electoral, se desplazó a Honduras para conocer los avances realizados para fortalecer el ordenamiento jurídico y las prácticas electorales de acuerdo con las recomendaciones de la Misión de Observación Electoral (MOE) de la UE en 2021[16]. La Misión de Seguimiento explicó que
observó una falta de progreso en la mayor parte de las recomendaciones propuestas por la MOE UE 2021, incluidas recomendaciones prioritarias, como el desarrollo de un proceso de reforma legal transversal con antelación, el reforzamiento de la independencia del Consejo Nacional Electoral frente a los partidos políticos, la despenalización de la calumnia o la protección de las mujeres contra la violencia política[17].
La Misión de Seguimiento explicó que de las 23 recomendaciones que formuló en 2021, solo se han implementado parcialmente dos: una referida a una estrategia de comunicación pública del CNE más transparente, y la otra a cargo del Registro Nacional de las Personas (RNP), con el reparto de documentos nacionales de identificación en comunidades remotas asociadas con grupos étnicos minoritarios[18].
En su informe, la Misión de Seguimiento destacó que el CNE ha dado pasos positivos para fortalecer su capacidad instalada, pero que era necesario «reforzar la planificación electoral, la gestión logística y presupuestaria y la supervisión operativa»[19]. También mencionó que el CNE debía llevar a cabo una revisión exhaustiva y una auditoría independiente del uso de la tecnología[20]. Además, indicó que
es muy poco probable que se fortalezcan las capacidades legales del CNE y de la UFTF para prevenir y sancionar el uso de recursos administrativos y se hagan efectivas medidas disuasorias contra el incumplimiento de las disposiciones de financiamiento de las campañas (…)[21].
La Misión de Seguimiento también manifestó que no se habían resuelto los desafíos en materia de infrarrepresentación y violencia política hacia las mujeres y los procesos de inclusión a los votantes con discapacidad[22].
El documento publicado por la UE es el más reciente en cuanto al seguimiento de las recomendaciones de reformas electorales formuladas por una MOE internacional. Y lo que evidencia es que, en general, las reformas electorales no fueron una prioridad en lo que va del período legislativo.
De hecho, la última reforma en materia electoral que se aprobó en el Congreso Nacional se relaciona con la Ley de Financiamiento, Transparencia y Fiscalización a Partidos Políticos y Candidatos; el 12 de noviembre de 2021, semanas antes de las elecciones generales, exoneró temporalmente a los sujetos obligados de rendir cuentas ante la UFTF, y redujo sustancialmente las sanciones aplicables por falta de presentación de estados financieros anuales e informes de rendición de cuentas sobre cada proceso electoral.
Conclusiones
Cuatro años atrás se pensó que el ciclo electoral de 2021 sería excepcional, por lo que representó para la alternancia en el poder, la salida de Juan Orlando Hernández y la llegada al poder de la nación de una alianza política de actores que, formalmente, no habían gobernado hasta la fecha: el Partido Libre y Salvador Nasralla como figura política.
Hoy nos encontramos nuevamente frente a un escenario excepcional, con el Partido Libre en medio de divisiones internas que iniciaron en enero de 2022 con la instalación de la Junta Directiva del Congreso Nacional; un Partido Nacional que sigue enfrentando el legado que dejó Hernández, y en el que las personas cercanas a él siguen activas en la toma de decisiones de ese instituto político, y un Partido Liberal que se ha vuelto apetecible para candidatos externos, ante el vacío de liderazgo que arrastra desde años atrás.
Más allá de la complejidad de las contiendas internas de cada partido político mayoritario, lo que estos sí tienen asegurado son representantes en el CNE, el TJE, la UFTF y el RNP, ya que en febrero y marzo de 2024 fueron elegidas las autoridades de las cuatro instituciones[23].
Las autoridades del CNE y el TJE asumirán sus cargos en septiembre de 2024, el mismo mes en que se emite la convocatoria de las elecciones primarias. Esto permite inferir que, como ha sucedido en procesos electorales anteriores, la contienda política no solo se producirá a nivel de candidaturas, sino que los órganos electorales serán un reflejo de la competencia partidaria, por el vínculo que une a las autoridades nombradas con cada organización política.
En ese contexto, conviene reflexionar sobre qué reformas electorales son realmente viables en un Congreso Nacional que cada vez más entra en el ambiente electoral, y en el que esta dinámica puede acentuarse por los intereses de cada partido y de sus facciones internas.
Lo anterior no debe tomarse como un mensaje para la resignación social sobre la calidad de las elecciones que habrá en 2025, sino todo lo contrario: debe entenderse como indicativo de que los esfuerzos para mejorar la calidad de los procesos electorales deben centrarse, tanto en las reformas legislativas que puedan prosperar de aquí en adelante, como en fortalecer las capacidades que hayan podido construir los órganos electorales, y en acompañar una transición, sobre todo en el CNE, en la que los espacios de colaboración puedan contribuir a mitigar la incertidumbre, que no se redujo, con reformas legislativas anticipadas.
Lo que va indicando el camino hasta el momento, es que el resultado de las elecciones no lo determinará la institucionalidad, sino, nuevamente, el control que los partidos ejercen en la organización del proceso: desde las decisiones legislativas que inciden antes del inicio del ciclo electoral, hasta la fase de conteo de votos y la solución de controversias.
[1] Tribunal de Justicia Electoral (2022). Informe a la nación: resultados jurisdiccionales y administrativos obtenidos por el Tribunal de Justicia Electoral período elecciones generales 2021 (p. 14).
[2] Ibid. (p. 15).
[3] Instituto Universitario en Democracia, Paz y Seguridad (2022). Informe de violencia política: Honduras elecciones, 2021 (p. 11).
[4] Ibid. (p. 9).
[5] UFTF (2020). Fiscalización elecciones generales 2017: Informe de cierre (p. 31).
[6] Ídem.
[7] Ibíd. (p. 17).
[8] UFTF (s/f). Rendición de cuentas de los Candidatos y Partidos Políticos Elecciones Generales 2021. https://utpoliticalimpia.hn
[9] Madrid, Y. (2023). Reformas electorales en Honduras, un laberinto de trampas y derroche de dinero. Expediente Público. https://www.expedientepublico.org/reformas-electorales-en-honduras-un-laberinto-de-trampas/
[10] Coalición de Observación Electoral No Partidaria (2018). Informe final sobre la observación del proceso electoral 2017 (p. 33).
[11] Ramírez, L. (2018). La democracia no es solo elecciones: Fallas estructurales, violencia política y reformas electorales para recuperar legitimidad y confianza (pp. 53-54). Asociación para una Sociedad más Justa.
[12] Organización de los Estados Americanos (2018). Informe final: Propuesta de reformas electorales, p. 11.
[13] Sabsay, D. A. (2017). Doble vuelta electoral, segunda vuelta electoral (Ballotage). Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, pp. 332–337.
[14] Comisión de la Verdad y la Reconciliación (2011). Para que los hechos no se repitan: Informe de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (p. 82).
[15] Terminado dictamen de Ley Procesal Electoral (2024). La Tribuna. https://www.latribuna.hn/2024/06/16/terminado-dictamen-de-ley-procesal-electoral/
[16] Unión Europea Misión de Seguimiento Electoral (2024). Honduras 2023: Informe final (p. 4).
[17] Ídem.
[18] Ídem.
[19] Ídem.
[20] Ibíd. (p. 5).
[21] Ídem.
[22] Ídem.
[23] Nombran a nuevas autoridades del TJE, CNE, RNP y SAPP (2024). El Heraldo. https://www.elheraldo.hn/honduras/nombran-nuevas-autoridades-tje-cne-rnp-sapp-congreso-nacional-eleciones-GJ18228817
[1] Abogado, máster en Derecho con Concentración en América Latina y Derecho Internacional en la Universidad de Texas en Austin.