Javier Suazo*
Necesitamos una política de desarrollo social, desagregada por sectores y niveles de gobierno. Caso contrario vamos a tener, como lo tenemos ahora, muchas políticas sociales desconectadas unas de otras. A lo mejor, siguiendo los enfoques de planificación de los años 70, es necesario un plan de desarrollo de largo plazo sustentado en políticas de Estado de largo alance y legitimadas por un pacto de actores reales.
Introducción
Honduras, al igual que otros países de la región latinoamericana, ha venido promoviendo políticas públicas para el desarrollo social, muchas de ellas condicionadas a las restricciones que impone la disponibilidad de fondos públicos y recursos financieros, la débil institucionalidad y altos grados de invisibilidad de participación ciudadana o popular en su proceso de construcción y evaluación. Todo ello, sumado a problemas que generan la falta de transparencia y corrupción.
Desde la Academia enfrentamos la ausencia de programas que destaquen la importancia de las especificidades de estudio del tema, en acompañamiento a los actores reales de la sociedad. Un avance es la creación de la Maestría en Estado y Políticas Públicas de la UNAH, y los esfuerzos que se realizan en el marco del Doctorado en Ciencias del Desarrollo Humano; pero debemos avanzar más rápido, incorporando los centros regionales y estableciendo convenios de cooperación con otras universidades latinoamericanas, organismos e instituciones regionales.
A ello se debe que, generalmente desde el gobierno, llamemos política pública a cualquier estrategia de desarrollo, ley, programa o proyecto, sin valorar que estos son componentes de aquella. La política pública, entendida como política de Estado, no como política de gobierno, es quizá el principal instrumento de intervención de que dispone el gobierno para cumplir objetivos y metas de desarrollo.
Una política pública corresponde a cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado (Eugenio Lahera, 2002:16)[1].
Hay que reconocer que existen esfuerzos institucionales y de la sociedad civil por formular políticas públicas en apoyo al desarrollo del sector social de la economía hondureña. No son nuevos, pero la presidenta Xiomara Castro los ha institucionalizado como mandato o política de Estado, fortaleciendo la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).
El discurso de la Presidencia destaca que los sectores prioritarios para atender por el gobierno involucran salud, educación, agricultura, vivienda popular, protección social, ambiente y seguridad pública, entre los más importantes. Un problema de entrada es la falta de contenido de las prioridades en tanto Honduras es un país con problemas de bajo crecimiento del PIB, baja inversión, endeudamiento, pobreza, deterioro ambiental, bajo en los recursos de la cooperación internacional bilateral y persistente corrupción.
Le apostamos a la salud, pero qué en salud y para quién. Algunos ministros del gobierno de Xiomara Castro hablan de construir hospitales, otros de la atención primaria en salud, sumado a los que manifiestan que todo el dinero debe ir a atacar las causas, efectos e incidencias de las enfermedades transmisibles por vectores, como el dengue, que en Honduras ha causado la muerte de 24 personas y más de 50,000 casos por contagio en 2024. Se necesita una priorización institucional-social de la priorización política, lo que supone también la vigencia de planes, programas y proyectos de inversión en salud de mayor alcance.
Punto de partida
Honduras, como en otros procesos de desarrollo social, ha entrado tarde en el tema del diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas. Antes de los años 1990, en tiempos del llamado Estado planificador, empresario, coordinador y regulador, la apuesta era a favor de políticas públicas de Estado y cobertura universal en salud, educación, vivienda y protección social. Ello aun cuando con los problemas de endeudamiento e inestabilidad financiera de inicios de los años 70 y la crisis económico-política de los 80, era obvio que dichas políticas enfrentarían restricciones para su operativización y sostenibilidad por la poca disponibilidad de recursos.
Se privilegiaba lo sectorial según la estructura institucional del gobierno, por sobre lo multisectorial y las demandas ciudadanas; no eran muy visibles las políticas por grupos etarios y población vulnerable, como uno de los legados negativos de dicha forma de intervención. Las políticas no tenían la connotación que tienen ahora; o sea, el principal instrumento de planificación con que cuenta el país, a las cuales deben alinearse los planes, estrategias, programas y agendas institucionales (central y locales), con o sin la participación de otros actores, sobre todo de organizaciones de sociedad civil.
Tenemos en mente las matrices de planificación básica del Consejo Superior de Planificación Económica (CONSUPLANE) y la Secretaría de Planificación, donde las medidas de políticas se consideraban normas o decisiones de autoridades constituidas, especialmente del gobierno central, para solucionar uno o varios problemas de cada sector o subsector. En el caso de las políticas sociales, se hablaba de políticas de salud, educación, vivienda, protección social, niñez y adolescencia.
Modelo neoliberal, ajuste y focalización
Esto cambió en los años 90, con el ascenso al poder del Partido Nacional y el presidente Rafael L. Callejas (1990-1993), denominado el hombre del «cambio», después de ocho años de gobiernos liberales. Los programas de estabilización económica y ajuste estructural, sumados a la Reforma del Estado, dan vida a otro tipo de políticas sociales y hacen más visibles las condicionantes financieras y políticas para el uso de los recursos públicos y externos.
El objetivo principal de la estabilización económica es la reducción de la inflación, causada «supuestamente» por un aumento del déficit fiscal y el financiamiento interno generado desde el Banco Central. En 1989 Honduras fue declarada inelegible por la banca internacional y necesitaba de un convenio con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para avanzar.
Lo anterior provocó el ajuste estructural para disminuir la protección interna sobre la importación de bienes, la privatización de servicios públicos y asistencia técnica, el congelamiento y encarecimiento del crédito agrícola, la parálisis de la reforma agraria, privatización del bosque, reforma o achicamiento de la administración pública y congelamiento de salarios y despido de trabajadores.
Paradójicamente, como parte de las reformas institucionales, los alcaldes agradecen al presidente Callejas la reactivación de la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON) y por darle una mejor vida a la Ley de Municipalidades, buscando mayor autonomía y visibilidad de los gobiernos locales en los procesos de participación social y política.
En el ámbito de la política social, se autorizó y legitimó un nuevo tipo de políticas sociales, ya no universales, sino focalizadas y compensatorias. Se sabía que las políticas de estabilización, ajuste y reforma estatal tendrían impactos negativos en la población, como la caída o pérdida de ingresos monetarios, aumento de costos de los servicios y alimentos, y despojo de activos productivos como la tierra, crédito e insumos.
Este tipo de políticas se diseñó con un horizonte de corto plazo; igual sucedió con la institucionalidad creada, como el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS)[2] y el Programa de Asignación Familiar (PRAF)[3], mientras se cumplían objetivos de estabilización, cambio estructural y reforma del Estado. La crítica es que este tipo de políticas, ligadas al Banco Mundial y el FMI, llevan en ejecución más de 32 años y llegaron para quedarse, incluso con el modelo de Socialismo Democrático vigente[4].
Antes, los recursos para su ejecución provendrían de fondos del erario público y donados, pero hoy la mayoría son préstamos. La pregunta es por qué se sigue manteniendo y apoyando este tipo de políticas, si la pobreza aumentó y la pobreza extrema sigue alta, aun cuando se suponía que estas ayudarían a reducirla sustancialmente. La respuesta es que la política compensatoria se ha convertido en la principal arma de los gobiernos para aumentar su caudal de votos y llevar a las urnas a quienes reciben los beneficios (productos y dinero).
Lo anterior no quiere decir que, en el discurso político y el modelo de gestión pública clientelar, se siguiera con intervenciones lideradas por el Estado para atender las grandes brechas sociales, pues ya se sabía que los recursos no alcanzaban. Los gobernantes no han entendido que, más allá de las prioridades de gobierno que se establecen en el discurso de la campaña política, en la práctica se necesita priorizar la intervención del gasto por sector.
Para el caso, se apoya la construcción de nuevos hospitales, pero el gasto para atender la población por enfermedades transmisibles por vectores como el dengue es bajo, y hoy damos las gracias al Gobierno de China por su apoyo, el cual, a no dudarlo, debería ser permanente, ya que los factores de incidencia del dengue están y seguirán presentes en Honduras.
Se estima que la donación de China asciende a 89 millones de lempiras, concentrados en 250 mil kits de pruebas rápidas, 100 mil mosquiteros, 12 mil lámparas anti mosquitos, 300 mil rollos de atrapa moscas y una gran cantidad de materiales promocionales y educativos.
El modelo de gestión pública clientelar le hace mucho daño al país. Pareciera que las carencias de cada sector como salud, educación o protección social, manifestadas por la población, alimentan una creciente demanda de recursos por parte del gobierno, el sector privado y las ONG, señalada por entregas sin transparencia o viciadas por actos de corrupción. Un control ciudadano de estos recursos iría más allá de las simples denuncias, al necesitarse con urgencia el involucramiento efectivo de la población y las organizaciones en los órganos o instancias de coordinación, planificación y decisión existentes en todos los niveles de gobierno.
En este marco se han fortalecido las unidades de planificación sectorial, por lo menos en salud, educación, aseguramiento y protección social, cuyo principal instrumento son los planes estratégicos de mediano y largo plazo, y más recientemente las políticas de desarrollo de cada sector.
Tenemos políticas de desarrollo del sector salud (desfasada), políticas de desarrollo del sector educativo (por aprobarse), políticas del sector agroalimentario (aprobadas, pero cuestionadas por ignorar el problema de tenencia de la tierra), políticas de atención al adulto mayor (desfasadas), políticas de mercado de trabajo y empleo (abandonadas), política de derechos humanos (en proceso) y también deberían estar las políticas de desarrollo del sector forestal[5], género, construcción, agua potable y saneamiento, entre otras.
Una de las conclusiones respecto de estos procesos es que las políticas no se aplican, ya que los recursos no ajustan y rápidamente se desfasan; pero también la población (organizada o no) no se siente partícipe, con un costo muy alto para el Estado, siendo evidente el interés de los políticos por desechar lo viejo y partir siempre de «cero».
El cambio post golpe de Estado
Recientemente, al igual que lo hizo el presidente Porfirio «Pepe» Lobo Sosa (2010-2013), se fortaleció el proceso de planeación con la creación de una Secretaría de Planificación Estratégica (SPE). El presidente Juan Orlando Hernández tiró al cesto de la basura la Visión de País (2010-2038) y Plan de Nación (2010-2022) de «Pepe», debilitando la Secretaría Técnica y las Unidades de Planificación Regional Piloto. Se elaboró una guía para formular y evaluar políticas públicas por la Secretaría de Coordinación General de Gobierno (SCGG)[6], que ha sido sustituida por una nueva guía elaborada por la SPE[7]. Igual se aprobó, mediante Decreto 38-2011 de junio de 2013, el acuerdo que da vida a la Ley Marco de Políticas Públicas en Materia Social[8], que sirvió como referencia para construir el proceso institucional de formulación y evaluación de políticas públicas sociales.
El cabeza de sector no se siente obligado (s) a seguirla, o en el caso de la Secretaría de Desarrollo Social, sus competencias públicas en este campo están por encima de la SPE[9]. Lo multisectorial, regional (falta de un gobierno intermedio), asociativismo municipal, comunitario, deben también considerarse para formular y evaluar políticas sociales alternativas a la compensación social. Se requiere fortalecer estas iniciativas, pero, además, constituir políticas sociales de base amplia con los beneficiarios, de consenso y participando todos los actores[10].
Los consejos directivos, consejos de desarrollo y gabinetes sectoriales o multisectoriales han sido disfuncionales, pues deberían ser de base amplia para apoyar el proceso de construcción de políticas públicas de Estado. Un ejemplo es el Consejo Nacional de Salud, donde son poco visibles los gremios como los médicos, trabajadores de salud y enfermeras, al igual que las organizaciones privadas y públicas, por lo que las políticas públicas formuladas son poco sostenibles.
Este modelo de atención social, siguiendo el concepto de políticas universales o de Estado, ha venido acumulando fallas de origen, además de la poca cobertura y atención. En salud, por ejemplo, las decisiones recaen más en el nivel central, y prácticamente tenemos invertido el modelo de atención, donde la mayor población se concentra en las cabeceras de municipios grandes donde están los hospitales, a falta de una atención primaria de buen nivel. De allí la importancia de descentralizar acciones, recursos y poder del gobierno central a gobiernos subnacionales y organizaciones comunitarias, acompañadas del empoderamiento local y el aumento de capacidades.
La Política de Atención Primaria en Salud sigue vigente, y se atribuye su conceptualización al Dr. Enrique Aguilar Cerrato, Ministro de Salud en el gobierno de Osvaldo López Arrellano, pero se ha debilitado considerablemente. La gente pregunta sobre los programas de parteras comunitarias, voluntariado en neumonía, atención integral a la niñez, considerados estrategias, proyectos o componentes de apoyo a estas políticas. Es más, ¿qué pasó con los procesos de descentralización en salud para fortalecer los gobiernos locales y los centros de atención básica, como los Centros de Salud Rurales?
Así como existe una política de desarrollo económico, ocupamos una política de desarrollo social, desagregada por sectores y niveles de gobierno; caso contrario, vamos a tener como lo tenemos ahora, muchas políticas sociales por compartimiento, desconectadas unas de otras. A lo mejor, siguiendo los enfoques de planificación de los años 70, ocupamos un plan de desarrollo de largo plazo sustentado también en políticas de Estado de largo alance y legitimadas mediante un pacto de actores reales.
Puntos de Inflexión
Los puntos de inflexión y rasgos de las políticas sociales desde los años 90 hasta la fecha, incluyen los siguientes: a) Institucionalización de la política compensatoria o focalizada como la principal política social en el marco del modelo neoliberal; b) La continuidad de políticas universales como parte del discurso político y modelo de gestión pública clientelar, autoritario y poco transparente; c) Vigencia de políticas sectoriales, acompañadas de políticas por grupos etarios, enfermedades, carencias, sectores y agendas de trabajo de la cooperación internacional; d) Debilitamiento de las políticas sociales de base amplia, por el centralismo burocrático y la dependencia de los gobiernos locales; e) Falta de políticas sociales multisectoriales, además del funcionamiento defectuoso de los consejos directivos, gabinetes, consejos y juntas.
Ha venido operando un proceso de desintegración entre Políticas Sociales y Políticas Económicas, ya que las primeras están supeditadas a las segundas. Pero es visible la integración de la política social focalizada dentro de los programas de estabilización económica y ajuste estructural.
En el marco del modelo neoliberal y los programas de estabilización y ajuste, fue evidente el debilitamiento del Estado para prestar servicios sociales y atender las demandas de la población carenciada. Las políticas compensatorias vienen a sustituir las intervenciones tradicionales y se convierten en el quehacer fundamental. Las políticas sociales compensatorias están ligadas y complementan las políticas de ajuste económico, ya que los impactos negativos de las políticas económicas se traducen en mayor desempleo, pobreza, marginalidad, abandono de escuelas, desnutrición.
En los sectores tradicionales, las privatizaciones de servicios públicos directamente, o bajo modalidades «espurias» de descentralización, como la desconcentración y tercerización de los servicios, afectan la capacidad del gobierno como actor central en el rol de proveer estos servicios. A ello se suman los mega proyectos de reforma sectorial apoyados por los Organismos Financieros Internacionales, que desarticulan el proceso de planificación y entrega de servicios.
Obstáculos y desafíos
¿Cuáles son los obstáculos y desafíos para impulsar políticas sociales transformadoras y no administradoras de crisis? Entre los primeros destacan: a) Modelo de gestión pública centralizado, autoritario, clientelar y poco transparente; b) Ausencia de políticas públicas sociales de Estado y multisectoriales; c) Ausencia de políticas públicas de base amplia con la participación de la población y organizaciones de sociedad civil en todo el proceso; d) Políticas fiscales y tributarias regresivas, sustentadas en cobros de impuestos indirectos, gastos públicos improductivos y endeudamiento y, e) La ausencia de un gobierno intermedio regional o territorial.
Los desafíos incluyen: a) Integrar el Sistema Nacional de Planificación que sirva de soporte a la formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas sociales de mediano y largo plazo, base amplia y enfoque de derechos, libertades y capacidades; b) Aumento sostenido del gasto de inversión pública en sectores sociales, respaldado por indicadores de eficiencia, eficacia, resultados e impactos visibles para toda la población; c) Hacer efectiva la participación de actores de la sociedad civil en las instancias de decisión del gobierno como los consejos consultivos, gabinetes, juntas, etc.; d) Puesta en funcionamiento de un Programa Nacional de Descentralización, que transfiera acciones, decisiones, recursos y poder a los gobiernos locales, donde las atenciones básicas y la administración de los centros existentes recaigan en estos gobiernos y su gente; e) Integrar las políticas de desarrollo social con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) 2025-2030, a fin de contar con una agenda de trabajo conjunta; f) Igual, concretar una agenda de trabajo con los cooperantes sobre la aplicación de las tres AAA (Apropiación, Armonización y Alineamiento) contentiva de la Declaración de París (2005) sobre Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, y los compromisos posteriores.
* Economista, especializado en Políticas Económicas y Estudios Doctorales en Ciencias Económicas, profesor en la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH). Este ensayo se basa en la participación como expositor en el Foro «Políticas Públicas en Honduras, Perspectivas y Principales Desafíos», organizado por el Doctorado en Ciencias del Desarrollo Humano de la Facultad de Ciencias Sociales de la UNAH, 20 de junio de 2024, Ciudad Universitaria, Tegucigalpa.
[1] Ver Lahera, Eugenio (2002): Introducción a las Políticas Públicas, Fondo de Cultura Económica (FCE), Santiago de Chile. Otro experto en el tema, Luis Aguilar Villanueva (1996/a: 26), indica que una política pública es «en suma: a) el diseño de una acción colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la acción colectiva produce». Es decir, no es una acción por decreto y da una idea de proceso donde participan varios actores.
[2] El FHIS fue creado mediante decreto 12-90 del 22 de febrero de 1990 y operó con bajos recursos desde 2010, pero su vigencia fue ampliada hasta 2026 por la Presidente Xiomara Castro, mediante Decreto N. 118-2022 del 31 de diciembre de 2022.
[3] El PRAF fue creado mediante Acuerdo Ejecutivo 12.08-A del 17 de julio de 1990; fue reemplazado por el programa Bono 10,000 o Vida Mejor en el gobierno de Juan Orlando Hernández, como una nueva forma de política compensatoria.
[4] Otros gobiernos de corte progresista en Latinoamérica, como el de Lula da Silva en Brasil, en sus primeros mandatos, siguieron aplicando estas políticas compensatorias, pero las complementaron con proyectos y ayuda alimentaria, y programas de reforma agraria asistidos por el mercado promovidos por el Banco Mundial.
[5] El gobierno de la República aprobó, mediante Acuerdo N.014-2024 del 11 de mayo de 2024, la Estrategia Nacional de Restauración Forestal 2023-2030, que debería integrarse a futuro como parte de la Política de Desarrollo del Sector Forestal de Base Amplia 2025-2050.
[6] Esta Guía se denominó «Directrices para la Formulación y Aprobación de Políticas Públicas» (actualizada a septiembre de 2020).
[7] Ver SPE «Guía para la Formulación de Políticas Públicas», spe.ogb.hn.2024.
[8] La política pública se define como «un conjunto de leyes, reglamentos y programas, así como los lineamientos mediante los cuales se pretende alcanzar desde las estructuras del Estado, en forma sistemática, coherente y articulada, determinados objetivos de interés para el bienestar de toda la población». Los actores de tierra adentro, caso de campesinos, indígenas, grupos ambientalistas, cuestionan que no participaron en el proceso, ni se sienten representados en la institucionalidad pública creada.
[9] Ver Decreto Ejecutivo PCM 05-2022 del 6 de abril de 2022, que da vida a la nueva Secretaría de Desarrollo Social, como la responsable de instituir las políticas sociales en Honduras. Esta Secretaría ya había sido creada en el gobierno de Manuel Zelaya Rosales, pero hoy asume la competencia privativa del proceso de formulación, seguimiento y evaluación de las políticas sociales, sumado a la participación en las instancias de decisión y coordinación de otras secretarías de Estado e instituciones relacionadas, incluyendo el Gabinete Social.
[10] Pueden ser de ayuda para la SEDESOL los manuales elaborados por la SPE, referidos a la formulación de políticas sectoriales, multisectoriales e intersectoriales, y la guía para la formulación de políticas públicas. Además, se necesita un mayor involucramiento de la Academia para construir este tipo de política que incorpore a la población carenciada y actores reales que den una connotación de proceso y sostenibilidad. Ver: Javier Suazo, «Una Nota sobre el Concepto de Política Pública». UNAH-Desarrollo Local, Políticas Públicas y Territorialidad, IPAC 2024, abril de 2024.