JAVIER SUAZO*
Los intentos por promover la descentralización de competencias, recursos y poder en los gobiernos locales, no han funcionado en Honduras. Más del 80% de los municipios se tipifican como pobres, dependientes de transferencias del gobierno central y de las dádivas de diputados para su funcionamiento. ¿Es posible construir una agenda para el desarrollo local?
INTRODUCCIÓN
Los procesos de reforma del Estado hondureño con el retorno a la democracia tutelada en 1982 han estado ligados, mayormente, a las políticas de estabilización económica y ajuste estructural promovidas por los Organismos Financieros Internacionales (OFI).
Estas políticas se hicieron más visibles en el gobierno de Rafael Leonardo Callejas (1990-1994), después de ocho años de gobiernos del Partido Liberal que, en temas económicos, como en el caso de la devaluación de la moneda y la liberalización del comercio, resistieron ante las propuestas de dichos organismos.
El gobierno de Callejas Romero, en el marco del Programa Nacional de Reforma del Estado, revivió los gobiernos locales con la aprobación de la Ley de Municipalidades y el funcionamiento de la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON). El argumento de fondo, al menos en teoría, era debilitar el centralismo en la toma de decisiones, acercando las competencias, recursos y decisiones del Estado a las municipalidades y autoridades electas.
Han trascurrido más de treinta años desde estas reformas, pero todavía es evidente el centralismo autoritario en la toma de decisiones, haciendo más dependientes a los gobiernos locales de las transferencias otorgadas por el gobierno central. Honduras es uno de los países con mayor grado de centralización de los recursos públicos, ya que todavía no se transfieren muchas de las competencias que corresponden a los gobiernos locales, lo que impacta negativamente en el cumplimiento de los objetivos y metas de desarrollo de los municipios.
El tema fiscal merece un tratamiento diferenciado, en tanto se observa que la mayoría de los municipios presentan una base tributaria débil y muchas competencias son ejercidas por el gobierno central u otros actores. Además, se observa una baja capacidad de gestión técnica y administrativa de programas y proyectos externos y de los escasos fondos de la cooperación internacional, frente a una creciente demanda de recursos por la población que, en su mayoría, enfrenta problemas de pobreza e inseguridad económica y social.
I. LA DESCENTRALIZACIÓN: UN SUEÑO TRUNCADO
Honduras, al menos en teoría, le ha apostado a la descentralización como estrategia y política de Estado de desarrollo, que permita una transferencia ordenada de competencias, funciones, acciones, recursos y poder del gobierno central a los gobiernos locales. Las amplias competencias que otorga la Ley de Municipalidades a las autoridades locales electas democráticamente, así lo exigen.
No obstante, los intentos para que ello se logre no han tenido resultado. En el gobierno de Manuel Zelaya Rosales (enero 2006-junio 2009), siendo Ministro de Gobernación y Justicia el destacado intelectual hondureño Víctor Meza, se formuló la Política Nacional de Descentralización, pilar fundamental del Plan de Nación, que se descontinuó como resultado del golpe del Estado en junio de 2009, al igual que la Agenda Mínima de Descentralización 2008-2009, donde la descentralización fiscal y las finanzas municipales eran uno de los ejes temáticos.
El gobierno de Porfirio Lobo Sosa (2010-2014), con base en el documento anterior, hizo pública la Política de Descentralización del Estado para el Desarrollo, aprobada mediante Decreto No. PCM-021-2012, que sigue vigente pero no se aplica.
Antes de las elecciones generales de 2021, y después de varios intentos fallidos de directivos de la AMHON, el gobierno de Juan Orlando Hernández aprobó la Ley de Descentralización del Estado de Honduras, mediante decreto No. 85-2016 del 19 de octubre de 2021, cuyo «objeto es establecer el marco legal e institucional para dirigir, administrar, coordinar e impulsar la descentralización de competencias, autoridad y recursos a favor de los municipios».
En esta legislación se reconoce que la descentralización es un proceso de transferencia de recursos y poder a los municipios en forma gradual, pero abre un abanico de modalidades «espurias» como la desconcentración, delegación, concesión, co-gestión y tercerización de los servicios, muy afines a políticas y estrategias de reforma del Estado de corte neoliberal. Estas modalidades no solo se contraponen al concepto de descentralización como proceso, sino también al de privatización de funciones y servicios por los gobiernos locales, una vez que asumen el ejercicio pleno de sus competencias.
Se puede identificar varios factores explicativos de por qué la descentralización no ha avanzado en Honduras, como sí sucede en países como Colombia, Chile y Bolivia. Uno de ellos es el amplio abanico de competencias que otorga el Estado a los municipios, muchas de las cuales no son ejercidas por ausencia de recursos o porque su capacidad de gestión técnica-política es débil, ya que no cuentan con los conocimientos ni los recursos humanos para ello. En Honduras, la mayoría de los municipios se tipifica como pobres o muy pobres, y sus habitantes enfrentan problemas de bajo nivel de desarrollo humano, sumado a una base tributaria débil.
En segundo lugar, las autoridades centrales y ministeriales piensan que, trasladando funciones y recursos a las municipalidades, pierden poder; por tanto, consideran que es mejor ensayar modalidades espurias donde el control sigue estando en el gobierno central. Ello se refleja en una serie de unidades municipales y proyectos que se consideran una extensión de las funciones y acciones que realizan los ministerios de línea. Algunos ejemplos visibles son las unidades municipales de ambiente, seguridad, turismo, género, derechos humanos, salud y proyectos de desarrollo social.
Desde el punto de vista político, la dependencia de los municipios de las transferencias que realiza el Poder Ejecutivo se considera un instrumento para captar votos y promover acciones del gobierno utilizando a los alcaldes municipales. El presupuesto de la mayoría de los municipios del país es financiado con recursos transferidos y avalados (préstamos) por el gobierno central, e incluso con recursos de proyectos que deben ser ejecutados directamente en lo local, pero que dependen de ministerios de línea, lo que condiciona su accionar.
Esta «apreciación de la municipalidad como extensión del Estado no debe llevarnos a concluir que las relaciones que internamente establecen ambas instancias de poder institucionalizado son del todo armoniosas. Contrario a ello, hay que admitir que se mueven en un campo de tensión que representa una fuente constante de conflicto».
Intervienen actores privados y organizaciones de sociedad civil, ya que varias competencias municipales son asignadas por el gobierno central a empresas que persiguen el lucro, enfrentándose tanto a estos gobiernos como a organizaciones de sociedad civil, que exigen servicios de calidad y a bajo costo a las autoridades electas; además, algunos gobiernos locales asumen que la empresa privada debe ejercer esas competencias, porque es más eficiente.
II. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL, PALABRAS PROHIBIDAS
La descentralización es un proceso gradual de traslado de competencias, recursos y poder del gobierno central a gobiernos subnacionales, que pueden ser regionales y municipales, idealmente electos por el voto del pueblo. Honduras no tiene gobiernos regionales, aunque esté dividida en regiones de desarrollo. Se ha venido planteando la necesidad de conformar estos gobiernos, integrando a los municipios miembros y utilizando el voto directo para dar vida a las autoridades competentes, pero la reforma no ha prosperado en el Congreso de la República.
Estas competencias deben ir acompañadas de un proceso complementario de trasladado de competencias fiscales, relacionadas con la recaudación de tributos, gestión y ejecución de gastos y endeudamiento. A nivel agregado, «la política fiscal y la administración tributaria son parte del mismo proceso: financiamiento de ingresos estatales».
En otras palabras, ninguna parte puede existir en forma aislada: por un lado, la política fiscal debe apuntar a ser implementada efectivamente (y debería usar la factibilidad administrativa como un principio de diseño, junto con la equidad y la eficiencia); por otro lado, la implementación fiscal debería apuntar a la aplicación apropiada de las leyes y regulaciones con justicia y eficacia de costos.
El nivel esperado de movilización de ingresos solamente se logra cuando ambas partes trabajan consecuentemente. De lo contrario, ocurrirían resultados inesperados en términos de, por ejemplo, incumplimiento, elusión, evasión, y largas y costosas disputas judiciales. Estos problemas se suman a los costos de cumplimiento y administrativos de un país, y al uso ineficiente de los recursos.
La descentralización fiscal requiere, además de competencias institucionales, la disponibilidad oportuna y adecuada de recursos financieros. «Por tal razón, el tema de las relaciones fiscales intergubernamentales se convierte en un aspecto fundamental dadas sus implicaciones en términos de eficiencia y equidad del sector público, en la asignación y distribución de competencias y recursos dentro de un Estado. En otros términos, un sistema fiscal descentralizado presupone la existencia, al menos de dos niveles distintos de competencia política. La descentralización fiscal ocurre cuando las competencias fiscales (ingresos y gastos públicos), se desplazan del nivel superior o central hacia el inferior o subnacional y constituye por lo general un proceso dirigido desde el nivel central. De modo que la concesión de cierta independencia administrativa a las autoridades locales no se considere generalmente como descentralización fiscal, y puede entenderse más como un proceso de desconcentración administrativa».
La apuesta es por una descentralización fiscal amplia, donde las autoridades municipales electas por el voto mayoritario del pueblo, ejercen la competencia sin o con poca injerencia del gobierno central. Involucra también criterios de eficiencia económica, ya que el costo de entrega de los servicios públicos es menor y se prestan con mayor eficiencia, los ciudadanos están más cerca del gobierno y aprovechan espacios de diálogo y participación para solucionar problemas en forma rápida.
Sin embargo, en ausencia de mecanismos robustos de control y fiscalización interna, la descentralización fiscal puede provocar mayores niveles de gasto con bajos niveles de productividad, que aumentan el endeudamiento.
III. PROBLEMAS GENERADOS
En Honduras la descentralización se ha concebido como la pariente pobre de la reforma del Estado, ya que todavía está pendiente y en deuda con la ciudadanía, sobre todo en los temas fiscales.
Un problema que enfrenta la descentralización fiscal es la existencia de varias competencias concurrentes y compartidas de los gobiernos locales. Una competencia concurrente es aquella donde el gobierno central, sin consultar a las autoridades del gobierno local, la asume como propia, capturando parte de los recursos que deben ser asignados a gobiernos locales que tienen la competencia privativa.
Este concepto es distinto al manejado por la Ley de Descentralización vigente, donde se asume que las competencias de este tipo «son aquellas cuya titularidad corresponde tanto al nivel central como al nivel municipal, debido a que su dimensión demanda un esfuerzo conjunto de ambos niveles de Gobierno; por lo tanto, deben ser compartidas y ejercidas armónicamente, hasta tanto los municipios adquieren la capacidad institucional para ejercerlas en forma descentralizada».
En el caso de las competencias compartidas, los gobiernos locales están anuentes a que se asuman por ambos mediante convenio o compromiso de las autoridades municipales, donde el gobierno central generalmente capta la mayor tajada. Un ejemplo son los proyectos de salud preventiva, ejecutados por la Secretaría de Salud y las jefaturas departamentales, involucrando a los gobiernos locales en acciones ligadas al aseo y limpieza de la ciudad y casas, así como en la organización de la población.
El segundo problema se refiere a que, en la actualidad, se estima que más del 80% de los municipios del país están en la categoría de pobres y muy pobres, sin capacidad para ejercer las competencias y obtener y gestionar recursos en forma independiente.
Esta debilidad estructural imposibilita a sus autoridades a formular planes estratégicos que se integren con programas y proyectos de inversión apoyados por la cooperación internacional, y no solo por el gobierno central, a través de las acciones que ejecutan secretarías de Estado como Agricultura, Ambiente, Desarrollo Social e Infraestructura, entre las más importantes.
Hay que destacar que con la descentralización fiscal se generan incentivos que son aprovechados por actores como partidos políticos y diputados, grupos de interés y organizaciones de la sociedad civil para beneficio de la ciudadanía a la cual se deben; pero puede suceder que sean aprovechados para beneficio personal o beneficio político.
La competencia política puede ser imperfecta (diputados y alcaldes del partido en el poder acceden a más recursos que otros); o sea, con prácticas antidemocráticas, lo cual afecta los procesos de descentralización fiscal y la eficiencia local. El centralismo burocrático es un obstáculo para que procesos de reforma y descentralización del Estado sigan su curso, aunque se aplique la legislación aprobada para ello.
La reforma a la Ley de Municipalidades impulsada por la AMHON, considera las mancomunidades entre municipios como un apéndice del gobierno local, rotándose la titularidad de la dirección o la coordinación entre los alcaldes miembros, donde los elegidos pertenecen mayormente a municipios tipo A y B; o sea, los de mayor desarrollo y captación de ingresos.
Para un proceso descentralizador efectivo y con amplio respaldo de los gobiernos locales interesa, tal como está sucediendo en la práctica, mayores grados de libertad para este tipo de asociaciones. Deben verse como un nuevo actor, con dinámica propia y autonomía, autorizadas para concertar y ejecutar programas y proyectos directamente con el gobierno central y la cooperación internacional, e incluso para contratar préstamos y usar los recursos en proyectos de inversión de más envergadura.
Hay que apoyar estas iniciativas, tal como lo están haciendo varias agencias de cooperación bilateral, tanto en la canalización de recursos para proyectos productivos y sociales, como en la conformación de las estructuras de gestión técnica-administrativa, como unidades independientes. Las mancomunidades pueden ser facilitadoras del ordenamiento del territorio, sustentado en una política pública liderada por la Secretaría de Planificación Estratégica (SPE) y/o Gobernación y Justicia.
IV. PROPUESTA PARA NUEVOS ESPACIOS FISCALES
Los municipios del país, incluyendo los tipificados como no pobres, demandan nuevos espacios fiscales para cumplir gran parte de sus competencias y funciones asignadas, pero también para responder a las principales demandas de sus ciudadanos, como servicios públicos de calidad, infraestructura económica y social, mejora del ambiente, y ordenamiento natural y físico.
Un caso especial es la promoción del desarrollo económico local (DEL), que posibilite en conjunto, con actores privados, gobierno central y cooperación externa, aumentos sostenidos en los niveles de empleo e ingreso y mejoras sostenibles en las condiciones materiales de vida de la población. Hay varias acepciones del concepto DEL. Una de ellas hace referencia
a procesos de acumulación de capital en ciudades, comarcas y regiones concretas. Una oferta de mano de obra ocupada en la localidad y suficientemente calificada para las tareas que desempeña, unida a una capacidad empresarial y organizativa fuertemente articulada a la tradición productiva local y a una cultura atenta a las innovaciones y al cambio, favorecen la acumulación de capital en los sistemas productivos locales.
Otro enfoque refiere a crear fuentes de trabajo, desarrollo sustentable del municipio y su gente, como también las atenciones centradas en los pobres, familia y discapacitados, sin descuidar la innovación, creación y redistribución.
Hay un concepto más operativo, que tiene relación con agendas de desarrollo económico local municipal desde el gobierno central para orientar el trabajo que ejecutan los municipios, con énfasis en la promoción de las MiPyME, generación de empleo productivo, innovación y desarrollo turístico.
La Agenda DEL es un método práctico de promoción del desarrollo económico local, que parte del mecanismo básico de la concertación y cooperación de los diferentes actores de un territorio, consta de ciclos cortos de evaluación–acción–evaluación– que permiten operativizar las visiones de los actores sobre su desarrollo, mediante la identificación y ejecución de medidas que permitan efectuar cambios graduales y sostenidos en las condiciones que afectan el funcionamiento de las empresas locales.
Es evidente que el DEL necesita de la voluntad política del gobierno central y demás poderes constituidos para impulsar un proceso de descentralización que permita ampliar sus capacidades en conjunto con actores locales, para cumplir con dichos objetivos de política.
Ello va más allá de las acciones que ejecuta el gobierno para transferir anualmente recursos a los gobiernos locales, sin que estos puedan decidir sobre su uso y los proyectos que demanda la población, ya que se consideran ingresos generados por recursos fuera del municipio.
En los casos donde los gobiernos municipales captan recursos y los invierten, están sujetos a disposiciones del gobierno central en cuanto al uso y destino. Si los recursos propios son insuficientes frente al monto de una iniciativa de inversión, los recursos complementarios aportados por el gobierno central están sujetos a condiciones; en su defecto, el ejecutor real está fuera de la municipalidad.
Hay estudios que demuestran un aumento en el monto de las transferencias para 2006-2022 que realiza el gobierno central a las municipalidades, aunque siguen siendo insuficientes; esto visibiliza un alto grado de centralismo en el manejo de los fondos públicos y la baja participación de los ingresos de las municipalidades en el PIB: apenas 2.97%.
Cifras recientes muestran un aumento del monto de las transferencias ligadas al llamado «presupuesto ciudadano» que elabora la Secretaría de Finanzas. Para 2024 se programaron transferencias totales a las municipalidades por un monto de L 6,140.1 millones.
Las transferencias deben beneficiar mayormente a los municipios C y D, categorizados como pobres y muy pobres, puesto que enfrentan una demanda creciente de recursos; pero se asume que no existe capacidad para enfrentar los problemas relativos al bajo índice de desarrollo humano, uno de los principales indicadores que para ello se ha utilizado y que se debe seguir utilizando.
En 2019, la distribución de las transferencias gubernamentales por categoría municipal proporcionó al menos el 70% de estos recursos (L 4,974,009,397.70) a los municipios con categoría C y D; o sea, el equivalente a L 1,628,064,689.40 y L 1,850,241,158.40, respectivamente, y 30% a los municipios con categoría A (L 567,872,438.7) y B (L 927,831,111.2).
El artículo 10 de la Ley de Descentralización vigente reza que los «municipios deben contribuir con la financiación de las competencias de acuerdo a sus capacidades de recursos técnicos y financieros, contando con el acompañamiento del gobierno central para lo cual se deben crear las normas e instrumentos necesarios para su implementación, teniendo como marco referente el plan de descentralización. Lo dispuesto sobre el financiamiento de las competencias descentralizadas debe reglamentarse por el Poder Ejecutivo en coordinación con la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON)». Y supone que la mayoría de los municipios sin capacidad o pobres, seguirán en dependencia estructural de fondos del gobierno central.
El Gobierno de la República ha facilitado nuevos espacios fiscales para enfrentar el gasto social y los problemas provocados por el cambio climático, donde debe incluirse la inseguridad alimentaria y el hambre. Sin embargo, urgen nuevos espacios fiscales para apoyar y fortalecer los procesos de desarrollo local. Una primera acción es la revisión y ajuste de la nueva ley de descentralización que viene desde el gobierno anterior, acompañada de un análisis de la política de descentralización aprobada en el gobierno de Porfirio Lobo Sosa.
En complemento a ello, hay que conformar modelos de gestión y organización municipal más dinámicos, que posibiliten la construcción de planes de desarrollo municipal de mediano plazo sobre la base de recursos captados por los municipios, al eliminar competencias concurrentes y renegociar competencias compartidas con el gobierno central, poco visibles, y complementados con recursos de la cooperación internacional.
En tercer lugar, ampliar la base tributaria de estos municipios. Ya es tiempo de gravar la explotación irracional de sus recursos naturales autorizada por el gobierno central, y la contaminación de las fuentes de agua. Aunque en los municipios rurales no existe voluntad para imponer nuevos tributos a la tierra ociosa y mal utilizada, las autoridades locales, con apoyo de organizaciones sociales, deben explorar esta posibilidad a manera de planes piloto.
Las actividades turísticas y culturales representan una fuente potencial de ingresos, pero supone identificar las capacidades del municipio y emprender estrategias conjuntas con actores privados. Se debe apoyar los mercados populares, como un medio para abaratar el costo de los productos básicos y, a la vez, captar ingresos para el municipio, productores y comerciantes locales.
En el área político-institucional, el Gobierno de la República y la AMHON deben apoyar áreas de intervención que ameritan acciones puntuales y refieren a la reconstrucción de un proceso de planificación regional. Aquí se trata, entre los productos esperados, de:
a) Elaborar y/o ajustar los reglamentos de funcionamiento de las mesas regionales;
b) Lineamientos conceptuales y operativos para insertar el asociativismo municipal en el proceso de planificación regional;
c) Integración de los mecanismos de decisión y participación ciudadana en las mesas regionales;
d) Alineamiento de las funciones de las asociaciones de desarrollo económico local a la nueva institucionalidad;
e) Manuales para conformar convenios de alianzas productivas, ideas, perfiles y planes de negocios;
f) Criterios para ajustar y alinear los planes de desarrollo comunitario;
g) Metodologías para levantamiento rápido de diagnóstico y líneas de base;
h) Instrumentos de planificación operativa y presupuestaria de las regiones, sobre la base de nuevos espacios fiscales a favor de los municipios.
En el marco de los procesos DEL, conviene poner mayor atención a un área de intervención referida a la competitividad local y regional. Entre los productos esperados, se trata de:
a) Actualizar la Estrategia Nacional de Competitividad por regiones y municipios;
b) Integrar los programas de competitividad del sector privado y el gobierno;
c) Conformar la agenda de competitividad de corto plazo;
d) Conformar el programa de inversiones en competitividad y,
e) Constituir la (s) mesa (s) de competitividad.
La principal justificación es que la conformación y vigencia de sólo uno o dos de los instrumentos anteriores, no permite integrar las intervenciones de los actores ni clarificar el rumbo a seguir a mediano y largo plazo, lo que puede afectar los esfuerzos por alinear y armonizar las intervenciones de actores involucrados, principalmente la cooperación externa.
En el pasado, el diseño de una estrategia nacional de competitividad desconectada de las acciones sectoriales (programas y proyectos de inversión en competitividad) y de las acciones que ejecutan los actores privados, no permitió que se contara con un instrumento orientador de las actividades públicas y privadas.
Para los sectores productivos, ello encuentra justificación en la creciente proliferación de programas y proyectos que funcionan como «islas», desconectados de las políticas públicas, planes estratégicos y mecanismos de planificación y coordinación institucional.
Los costos de la mayoría de estos programas y proyectos son prohibitivos para la economía del país, en tanto se duplican acciones, aumenta la burocracia, se contraponen procesos de trabajo y aumentan significativamente los gastos de operación, sin el impacto deseado en la población participante. Pero, ante todo, debilitan los procesos de descentralización y hacen más dependientes a los gobiernos locales de los recursos del gobierno central.
CONCLUSIONES
Honduras ha sido tipificado como un país poco democrático, con gobiernos centralistas, burocráticos, autoritarios y corruptos. Los intentos por promover procesos de descentralización de competencias, funciones, acciones, recursos y poder en los gobiernos locales, no han funcionado.
Más del 80% de los municipios se tipifican como pobres, dependientes de transferencias del gobierno central para su funcionamiento. La existencia de un gran número de competencias concurrentes es un factor causal, pero también la falta de nuevos espacios fiscales que posibiliten disponer de más recursos para los municipios, manejados con criterios de eficiencia y en forma transparente.
La ausencia de un gobierno intermedio también afecta a los municipios, pues profundiza la relación de dependencia respecto del gobierno central y los diputados. Este «gobierno intermedio» se puede construir a partir de las experiencias generadas por las mancomunidades, el denominado «asociativismo municipal», pero no tienen el respaldo del gobierno central ni de la AMHON, aunque sí de la cooperación bilateral.
El DEL necesita nuevos instrumentos, como las agendas regionales y locales de competitividad, y Honduras ha tenido esfuerzos fallidos en cuanto a la conformación de una agenda de competitividad nacional, sin ninguna o con poca mención a los municipios.
Estas agendas, construidas con el concurso de todos los actores involucrados, pueden facilitar la identificación y asignación de mayores recursos comprometidos con el desarrollo local. Las agendas de DEL son parte de agendas de competitividad más amplias, que involucran a actores externos como empresas, organismos de cooperación y ONG. Un instrumento fundamental de estas agendas son los procesos de descentralización, especialmente de tipo fiscal, aplicados en el plano local.
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